由中央国家机关工委研究室、全国党建研究会机关专委会、中央国家机关党建研究会、《紫光阁》杂志社共同组织的“机关文化建设：理论与实践”的主题征文活动中，我校姜秀玉副教授的《清除“潜规则”，构建清正廉明和谐的机关文化》一文荣获优秀征文奖，这是铁道部机关报送的征文中唯一获奖的论文。中央国家机关工作委员会办公室国工办发[2012]47号《关于开展“机关文化建设：理论与实践”征文活动情况的通报》对获奖征文给予了充分肯定，并要求中央国家机关各级党组织和广大党员要以这次征文活动为契机，进一步深化对机关文化建设特点和规律的认识，推进机关文化建设，营造良好机关氛围，为党和国家事业发展作出新的更大的贡献。

清除潜规则，构建清正廉明和谐的机关文化

铁道部党校培训部   姜秀玉

机关文化指的是在机关事业发展过程中，在机关工作人员群体内部中形成的价值观念、行为准则、道德规范、评价体系、工作理念、文化环境等方面内容的总称。机关文化建设目的就在于通过“文化”的浸润与熏陶，使机关干部和工作人员树立正确的价值观和人生观，强化素质修炼，提高工作效能，提升机关形象。而在进行机关文化建设的过程中，始终有一个无法回避的话题，即所谓办公室政治，或曰“官场潜规则”。加强机关文化建设，必须深刻认识“潜规则”的弊端，以健康向上的机关文化取代“潜规则”。

一、机关“潜规则”的表现与成因

所谓“潜规则”，指的是在主流社会价值、社会意识形态以及正式规定的各种制度、规则之外，一定范围内的人们约定俗成的一种价值取向、思想意识和行为规范。“潜规则”虽然不是公开倡导的行为规则，却主宰着某些人的行动，成为这些人自觉或不自觉、主动或被迫遵循的生活理念和行为模式，其最大的特点就是集体默认并具有很强的功利性。如果“显规则”指的是那些阳光文化所倡导的正面、积极、健康、向上的价值取向，那么“潜规则”则代表着那些与公开的、正面的主流价值观相背离、见不得人的“社会黑洞”。

表现在职位升迁上：一是唯上是从。通过努力工作取得杰出业绩并获得组织和群众的认可，从而得以提拔到更高一级的领导岗位，应该是干部晋升的正常途径和基本规律。但是个别组织部门在考察干部时完全按照上级领导的意图行事，所谓“说你行你就行，不行也行；说你不行你就不行，行也不行”；二是任人唯亲；三是跑官送礼。一些干部信奉“不跑不送，原地不动；只跑不送，平级调动；又跑又送，提拔重用”，热衷于借各种名目给上级送钱送物，谋取升迁的机会。   

表现在业绩考核上：比如数字出官，官出数字。个别领导干部为捞取政治资本，不择手段弄虚作假，有一说十，有十说百，浮夸虚报，胡乱编造政绩；也有的干部在工作中常常是“总结工作用加法，落实责任用减法，汇报成绩用乘法，出现问题用除法”；还有些政府官员热衷于形象工程，结果劳民伤财，消耗大量的人力物力，于国计民生没有丝毫裨益，只是为自己升官晋职增加了些许筹码。再如苦乐不均，论资排辈。在个别机关，老实本分工作的人任劳任怨，但是却得不到肯定。所谓“苦干的不如巧干的，干的不如看的，看的不如捣蛋”的。而那些少干或不干的人，平时轻松自在，也不会被领导批评，他们大多是“没功劳有苦劳，学历浅资历深，少能力有态度，不进取有老本，论资排辈讲秩序，先来后到脚跟牢”这一“潜规则”的受益者。

表现在人际交往上：机关是国家为行使其职能而设立的各种机构，作为专司国家权力和国家管理职能的组织，外部关系牵涉甚广，内部关系错综复杂，因此也衍生了许多办公室“潜规则”：一方面对领导要顺从。特别是当一把手独断专行、作风霸道时， “一把手是绝对真理，二把手是相对真理，三把手没有真理”，因此也就有了所谓的 “三从四得”：领导出门要跟从，领导进屋要随从，领导指挥要服从；领导的酒要喝得，领导的气要受得，领导的话要记得，领导的秘密要守得。另一方面对同事则要戒备，与同事交往时奉行 “说古不说今，说外不说中，说远不说近”说话原则，以及“逢人便说三分话，未可全抛一片心”的处世态度。

“潜规则”犹如附着在机关身上的毒瘤，不仅腐蚀机关的肌体，而且已经成为影响各级机关干部和工作人员成长的隐形杀手。在某些情况下，“潜规则”甚至比“显规则”还具有更强大的能量，有的干部就是因为信奉“潜规则”而断送了自己的政治生命。

“潜规则”的形成和发展所涉及的因素有很多，归纳起来大致有以下几个方面：一是封建文化残留。中国是一个“官本位”思想根深蒂固的国家，封建社会的“官场潜规则”至今还有强大的影响力，如官僚主义、人身依附、家长制、一言堂、个人崇拜等带有封建色彩的现象，仍然或多或少地存在于现今的机关文化中，这也成为权力私有、权力滥用、权力腐败的土壤和环境；二是社会风气影响。改革开放30年以来，中国一直处于剧烈的社会变动与转型期，有些人为了个人利益，可以不顾社会整体利益；为了满足一己私欲，可以罔顾社会正义，于是“潜规则”大行其道；三是制度不够完善。民主监督机制的不健全，使一些党的基层组织和各级领导机关内部个别人的权力意志取代了党内正式的规章制度，成为实际操纵机关事务运作、甚至操纵个人命运的强悍力量。“潜规则”所反映的已不仅仅是某些官员自身的价值取向和行为模式，它所暴露出的问题已足以说明现有的制度即“显规则”本身也需要不断完善。

二、“潜规则”对机关文化的负面影响

“潜规则”的盛行表面看起来是社会问题，其实质还是文化问题，对机关文化的负面影响是不容低估的。

一是价值观错乱。在潜规则盛行的地方，不正之风、腐败就会蔓延。虽然有些人主观上并不认同这种潜规则，但又不得不违心的去适应这种扭曲的变化。价值观的迷失错乱直接导致羞耻感的丧失，做人的底线也就很容易被突破了。

二是行为上失范。“潜规则”扭曲了一些机关干部的做人准则 ：一是好人主义，所谓“自我批评谈情况，相互批评提希望”；二是明哲保身，多一事不如少一事；三是藏巧守拙，以自已的“弱智”突出领导的“智慧”；四是阿谀奉承，为了迎合上级，不惜丧失人格尊严吹捧逢迎。
    三是形式主义盛行。在业绩考核时，每个领导都强调要注重实效，反对形式主义，但在具体评价一个单位、一个部门的工作时，如果没有形式，就会被认为工作没有成效。因此具体到实际工作中就是热衷于开各种会，热衷于各种学习、各种讨论，热衷于各种工作规划，偶尔也会有现场检查，但就是不注重实际效果，所谓“认认真真搞形式，扎扎实实走过场”。

四是官僚习气蔓延。有的人把机关里的“潜规则”归纳为：“能办的事情不给你办，这是权威；不能办的事情给你办了，这是权力”。于是就出现了“能办的事情办不了，不能办的事情倒能办得成”的怪事。

    “潜规则”实质上是权力的异化，它把公权力变成了私权力，权为民所用变成了权为一己之私所用，或为小集团所用。如果“潜规则”成为机关工作人员普遍认同的行为方式和生活哲学，它所影响的不仅仅是整个社会的政治、经济、文化生态，对于执政党而言也是非常危险的。

三、以“显规则”战胜“潜规则”，构建清正廉明和谐的机关文化

“潜规则”盛行，是当前机关文化建设面临的一个突出问题。“潜规则”不仅破坏了正常的机关工作秩序，造成政令不畅、纪律不严、工作不实、为政不廉，还严重败坏了机关风气，并成为腐败滋生的根源。因此要从精神文化、制度文化、行为文化、环境文化等方面入手，强化机关文化建设，以“显规则”战胜“潜规则”，倡导清正廉明之风尚。 

弘扬社会主义核心价值，树立执政为民从政理念。机关文化建设首先要以强化核心价值观为着眼点，引导机关干部树立正确的世界观、人生观、价值观和政绩观。习近平同志在一次座谈会上向广大共产党员提出五点要求，其中要求共产党员要自觉实践全心全意为人民服务的根本宗旨，把对上级负责和对群众负责统一起来，爱民、为民、利民想问题，依法、公正、公平办事情，在联系群众、服务人民、造福百姓中实现自己的人生追求。这既是机关文化建设应该强化的核心价值，也是机关工作人员的行动指南。机关文化建设应该坚持以社会主义核心价值体系为主线，引导机关工作人员在思想理念上变“官本位”为“民本位”，牢记立党为公、执政为民的宗旨，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，全心全意为人民服务。

健全完善机关工作制度，严格规范工作流程管理。“潜规则”的存在表明，正是由于现有制度存在漏洞和破绽，才会为其提供生长空间。邓小平同志曾经说过：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。清除“潜规则”，最根本的途径就是要通过构建完善、科学、严密的制度体系，把现有制度中原则性的规定具体化，使之易于把握；把过于简约笼统的规定精细化，使之易于操作；把弹性条文刚性化使之更加严谨科学；把含糊用语明确化，使之便于贯彻。通过完善机关工作制度，规范办事程序，强化关键环节掌控，推行目标绩效管理，为“显规则”取代“潜规则”提供制度保障。

建立有效监督制约机制，培养求真务实工作作风。一要加强对一把手的教育和监督，规范权力，防止“暗箱操作”；二是要加强舆论监督的力度；三要推进政务公开，提高工作透明度，使行政权力的运作得到有效的制约；四要培养良好的党内民主生活环境，做到领导决策公开透明，机关事务阳光操作；五要加强作风建设，倡导“勤奋好学、学以致用；心系群众、服务人民；真抓实干、务求实效；艰苦奋斗、勤俭节约；顾全大局、令行禁止；发扬民主、团结共事；秉公用权、廉洁从政；生活正派、情趣健康”的良好风气。   

加强机关干部自身修养，构建文明和谐机关环境。对于党政机关干部和工作人员来说，过硬的政治素质、较高的理论水平、高尚的品德修养、高超的组织协调能力、服务群众的工作能力、基本的文字表达和宣讲能力以及个人生活技能、艺术素养甚至礼仪规范等等都是应当具备的基本素质。所以要通过加强机关文化建设，促进每一个党政机关干部和工作人员从人格修养完善、专业技能提升、职能职责履行等方面严格要求自己，以提高机关干部素质为切入点，以营造健康向上的机关环境为落脚点，摒弃办公室政治，使“潜规则”彻底失去市场，从而建设一个团结合作、民主开放、平等竞争、清廉高效的和谐机关，更好地为人民群众服务，为中国特色社会主义建设服务。