关于我国铁路运价改革的几点思考

铁道部党校　魏晓洁

摘要：本文在研究我国铁路客运和货运运价现状及特点的基础上，运用比较研究的方法对中美铁路运价的几个特点进行了对比分析。剖析了我国铁路运价机制存在的问题，并尝试性的提出了一些初步思考。

关键词：铁路；运输价格；美国铁路

价格的主要作用在于传递信息，是调节供需的重要尺度。目前我国大部分商品价格已实现市场调节，但是还有很多公用事业采用的是政府定价、政府指导价格的形式。我国铁路运输作为典型的公用事业，在运价方面还没有脱离计划和管制的阶段。铁路要实现科学发展，要解决的最核心和最根本的问题是运价机制改革。

一、我国铁路运价机制现状

自1955年我国统一铁路运价以来，一直实行的是政府定价的形式。政府定价主要体现在运价率的制订上。国家铁路的客运票价率和货运运价率由国务院铁路主管部门拟订,国务院进行批准。地方铁路的客运票价率和货运运价率由地方政府物价主管部门会同国务院铁路主管部门授权的机构规定。专用铁路的客运票价率和货运运价率由地方政府物价主管部门规定的。铁路运价根据运输对象、运输工具、运输成本等不同，分为客运价格和货运价格体系。两者的定价存在较大的差异，下面分别述之。

1.客运运价的特点及现状

客运运价包括客运票价、行李包裹运价和邮运运价。其中客运票价的特点及现状主要体现为以下几点：

（1）实行统一的基本票价率

    我国的铁路客运由国家发改委根据各运输企业的运输成本制定出统一的基本票价率。基本票价率指的是硬座客票的票价率，其他的票价率均以硬座客票基价率为基准制定。当硬座客票基础票价率确定后，其他各种票价率就按相应的比例进行换算得出。现行硬座、软座、硬卧、软卧的票价率比是1:2.0:2.2:3.85。

表1：各种票价率

1955年统一全国铁路运价之后，很长时间内实行的都是单一的低基价率政策。至今共有两次大幅提高铁路客运基价率，分别是1989年9月5日、1995年10月1日（如表2所示）。1997、1998、2000、2001、2004、2007铁路六次大提速，铁路客运实行“提速不提价”政策，依旧沿用1995年的基价。1997年4月在《关于高等级软座快速列车票价问题的复函》中，对于速度是110公里以内和以上的基价进行了重新的规定。第六次大提速后开行的动车组也按照高等级软座快速列车规定的基价进行定价。

表2：建国以来客运基价变化

（2）客运票价采用成本加成定价的形式

客运票价=基价×基价里程+各里程递减票价率×各区段里程+杂费。杂费包括附加票价和保险费。其中杂费费率、保险费率、基价率的制定都由国家发改委制定，定价依据不明确，具有很强的计划经济色彩，不能客观的反映铁路运输市场的供求变化，也不能及时反映铁路运输成本的变动。长期保持不变的客运票价，和单一的票价计算方式，都使得现有的客运票价形成机制缺乏科学依据。

美国自1971年实行客货分营以来，市场上只有一家国有的客运铁路公司——Amtrak。Amtrak公司实行非常灵活又能反映市场供需变化的客运定价系统。该公司具有自主定价权，他们通过采用计算机预订系统分析长达230天的不同线路的客票预订情况，根据市场需求的变化来调整价格。需求较高时，适当调高票价，需求较低时，适当调低票价。另外，美国客运没有统一的票价率，对不同线路、不同的列车也实行单独定价，而且分短途、长途、预订、非预订、坐席、公务席、卧铺等不同的票价。为了保证综合运输的和谐发展，Amtrak客运票价一般略高于公路票价，但低于航空票价。总之，美国客运的票价制定依据很明确，基本能够反映市场供需变化的情况。

（3）长期不变的低运价并无政府补贴

首先,我国铁路客运长期以来的平均运价率处于较低的水平。通过2006~2010年的客运统计数据，可以计算出（如图1所示），我国的客运平均运价率长期处于较低水平，2010年仅为0.1534元每人公里，远低于美国的1.1615元每人公里。虽然近五年来我国客运平均运价有微弱的增长，但是增长较慢，长期远低于美国的水平。

图1：中美客运平均运价率比较

数据来源：根据铁道部、Amtrak公司年度财务报告整理

注：1.我国客运平均运价=客运收入/旅客周转量

2.美国客运平均运价率=Ticket Revenue per Pax Mile.1英里=1.61公里,1美元=6.8元

其次，我国铁路客运优惠政策表现出条目较少，但是优惠折扣较大的特点，一般折扣都是50%。如表3所示，美国的铁路客运优惠条目很多，针对不同对象、不同情况的优惠折扣也不一样，但是折扣程度不如我国的大，可以说美国的铁路优惠条目较符合市场运营的原则。我国和美国的铁路客运虽然都实行一定的优惠政策，但是美国政府每年都会给予客运公司一定的财政补贴，可是我国客运没有任何的财政补贴。再加上我国的优惠政策折扣比较大，铁路客运价格很低，又不能根据客运市场的变化来调整价格，长期以来都不能实现充分盈利。

表3：中美铁路主要优惠政策比较

2.货运运价的特点及现状

（1）公益性货运量比重较大，实行配额管理

我国的铁路货运中，每年要保证的重要物资运输有煤炭、石油、粮食、化肥与农药、冶炼物资、以及棉花。这些重要物资运输占到了铁路货运运量很大一部分，如表4所示，仅煤炭、粮食、石油、化肥农药占全国铁路货运的比例从2006年的59.64%增长到2010年的64.09%。这些重点物资多属于大运载量的长途运输。据统计，我国85%的木材、85%的原油、80%的钢铁及冶炼物资、70%的煤炭由铁路完成。

另外，重点物资运输有铁路运输配额的要求。以煤炭为例，不同的铁路局每年都会有相应的煤炭运输配额。从运输成本来看，铁路运输的成本要比公路低得多，而水运虽然价格较铁路低，但是很多地方没有水运的自然条件。因此，铁路成为这些需要大载量长途运输的主要运输工具。因为铁路运力不能满足煤炭的运输需求，所以在运输配额内的煤炭运价和配额外的运价有所不同。一般配额内的运价要低于配额外的运输价格。这样，运价的不同就会直接影响到企业的利润，而且企业争夺配额运输量的环节容易成为铁路运输管理部门腐败和寻租的温床。

表4：重要物资运量情况

单位：万吨

美国铁路货运公司都是私有企业，除军用物资的运输在运价上有一定的优惠外，没有公益性运输的限制，政府需要的运输服务也同样需要按照市场原则来运输。特别是上世纪80年代放开运价管制后，铁路运输从能源、生产资料运输为主转向了以产品运输为主。煤炭也是铁路货运的最主要货物品类。美国货运的运力主要集中在7家一级铁路货运公司。到2009年时，一级铁路货运收入占到了全国铁路货运收入的90%，而且煤炭运输量占所有铁路货运量的47.2%。

（2）货运运价采用固定的运价号和运价率，计算较复杂

货物的运价率因货物的种类的不同而不同，还因运输方式（整车、零担、集装箱）的不同而不同。货运运费=[基价1+基价2×运价公里]×计费重量+其他杂费。其中基价1是货物在发站及到站进行发到作业时单位重量的运价，只与计费重量有关，与运价里程无关；基价2是指货物在途期间单位重量每一运价公里的运价，它既与计费重量有关，又与运价里程有关。铁路货运首先要根据《铁路货物运输品名分类与代码表》、《铁路货物运输品名检查表》，确定适用的运价号，再根据《铁路货物运价率表》《铁路货物运价规则》来查不同货物对应的基价和基价调整幅度。最后根据货物的重量和《货物运价里程表》计算出发站至到站的运价里程，以及杂费来计算出最终的运费。从我国货运运价的计算过程可以看出，我国或运运价计算较复杂。

美国的运价在1980年之前主要采用的是统一公布运价的形式。公布运价也是按照货物的种类不同制定不同的运价号，对应每个运价号制定不同的运价率。但是，自1980年运价管制改革后，大多货运采用的是合同运价的形式，合同运价并不采用统一的运价号和运价率。所谓合同运价是指由货主与货运公司谈判并秘密签定的运价。除了合同运价之外，也还存在一部分公布运价的方式。美国的地面运输委员会对合同运价的监管主要是针对运价超过可变成本的180%和低于可变成本的情况。由于美国铁路运输成本计算是根据铁路公司上报相关的数据通过成本计算系统计算而得的，不同公司上报的成本相关数据不同，导致不同公司基于可变成本制定的运价表现出不同。

（3）实行统收统分、收支两条线的政府定价清算制度

我国铁路经营实行的是统一运价、一次收费、一票到达的方式，这种经营方式使得清算制度难以实现公平合理。我国现行清算制度（如图2所示）实行的是统收统分的方式，即各铁路局将收入统一交到铁道部，由清算中心对单位货运周转量制定出单价，再根据各铁路局在管内完成的货运周转量，二者相乘即是清算额。因为不同路段不同货物的运输成本有所不同，仅根据货运周转量进行清算不能反映出各铁路局运输经营的实际情况。今年上半年，铁道部出台了将要改革清算制度的文件。清算制度改革的方向是将过去仅基于周转量方式核算改为结合运输收入总量、利润和成本的情况进行调整。但是这种改革依然会面临清算制度中的政府定价问题，能否完全实现按经营效益进行公平清算有待观察。

美国的铁路货运清算主要是通过一个独立的第三方清算公司Railinc进行的（如图2所示）。Railinc的清算服务只是从其中抽取一定比例的佣金，完全是市场化的企业行为。该清算公司与美国I级货运公司之间是业务合作的关系。该公司建立了完整的过轨运输清算数据库。清算过程主要是由货运公司将填写好电子版的货票传输给Railinc，由该公司根据各铁路运输公司间的收入分配协议、货主和运输公司之间的合同来进行清算。因为美国各货运公司之间的收入分配协议、运价的制定基本是按照市场原则制定的，所以按照这些数据来清算能完全的反映出各个运输公司的经营情况，清算结果能够得到各运输公司的认可。

图2：中美清算机制示意图

二、当前我国铁路运价机制存在问题

我国铁路运价虽然仍处于管制的阶段，但是有逐渐走向放松管制的趋势。如2002年实行了政府定价听证会制度，快运运价、新路新价、春节暑运等季节性浮动15%价格等更加灵活的运价形式也相继出现。通过对我国铁路运价机制现状的研究，当前我国铁路运价机制仍存在以下四个主要问题。

1.政府定价具有滞后性

铁路运价不能灵活反映市场需求和运营成本的变化。运价的制定主要根据现行的价格水平、企业财务报表和三年来行业的经营成本变化情况来对原有价格进行适当的调整。这些定价依据是已经发生的数据，而且需要经过一定的时间段后才会进行再次调整，无法反映出现在和未来的运输成本变化。如我国的客运普通客车的票价率还是1995年的标准，货运基价也是好几年才会变化一次。政府定价不能时刻体现市场供需的变化情况，也不能及时反映企业运营成本的变化，呈现出一定的滞后性。

2.铁路企业没有定价权直接影响铁路企业融资和收益

我国铁路的定价权集中在发改委，铁路企业甚至铁道部部都没有定价权。我国铁路运输有保证公益性运输的要求，因此铁路运价是按照成本加成、递远递减、微利的简单再生产原则进行定价的。运输价格水平比较低，忽略了市场供需情况变化、物价联动等影响因素。近年来，铁道部的资产负债比例逐渐走高，主要是由于基建投资成本较高，而铁路运输利润率水平低、投资回报期较长造成的。这种低运价导致运营收入不足以弥补扩大再生产的需要，直接影响运输企业的收益。

铁路建设融资是和铁路运输收益有紧密关系的。企业没有定价权就不能按照市场供需和物价的变化来调整价格，从而不能按照利润原则来获得最大收益。目前我国的铁路建设融资结构中政府出资（包括财政预算内资金、铁路专项基金、铁路专项资金、地方政府投资）的比例超过50%，银行贷款的比例也高达20%以上，其他融资方式比例非常小。企业因考虑到铁路的清算制度和运价管制问题，很少直接投资铁路建设的。

3.配额管理是滋生铁路企业腐败的温床

配额管理是一种政府管制行为，主要针对有限资源、供不应求的情况。实行配额管理可以直接调节稀缺资源分配的不平衡，但也可能造成不公平竞争。我国铁路货运定价比较低，运力紧张，大型企业对铁路运输运力的争夺竞争激烈。而地方铁路局掌握运输配额的分配权，需要大量物资运输的企业出于降低成本和提高利润的目的，自然会在争夺运输配额的过程中采取各种体制内、体制外手段。近年来，媒体报道出了很多因为倒卖运输配额而引发的腐败和政府寻租的案件。

4.清算统收统分有损企业经营积极性

我国现行的铁路清算制度对铁路单位运输周转量进行政府统一定价，不能反映出不同货物、不同路段的运输成本不同的实际情况。铁道部对各个地方铁路局的清算存在内部交叉补贴的情况。实际收益较好的运输局的清算额和上交铁道部的运营收入会有一定程度的落差，这在一定程度上打击了运输企业的经营积极性。另外，不同所有制的运输企业之间的结算还没有制定出具体的规范，影响了其他所有制企业积极参与铁路发展建设的积极性。

三、推进铁路运价改革的几点建议

1.赋予铁路企业更多的定价权

赋予铁路企业更多的定价权。一是要赋予铁路企业在较大的范围内可以浮动铁路客货运运价的权利，让铁路运输价格能结合物价、运营成本、客户满意度、运输产品的特点和供需市场等的变化而变化，使运输企业提高更多的收益，提高他们的经营热情和生产积极性。二是赋予地方铁路企业更多样的货运定价权。运输企业可以根据自身运力的安排情况，和大客户、长期客户签订一定的运输合同，实行一定程度的优惠价格政策，促进铁路和其他运输方式之间进行合理竞争。

2.逐步取消货运运输配额管理

货运运输应逐步取消配额管理，逐渐转向依靠市场机制调节。首先，铁路运输依靠政府管制来调节运输量已经表现出了很多弊端。如普遍存在的倒卖车皮现象，事实上是个别人侵占了货主、运输企业和国家的利益，产生了非常恶劣的影响。再如配额是国家强制完成的运输额，占用了大量的铁路运力和人员成本，却不能使运输企业获得相应的利益补偿。其次，随着市场经济的深入，我国铁路运输的公益性和经营性之间的关系将会得到厘清，依靠市场机制调节更符合现代企业经营原则。最后，取消运输配额管理，将会逐步放开铁路货运市场，促进运输企业之间、货主之间的公平的、积极的竞争，从而提高运输效率。

3.引进独立第三方进行财务清算

现行铁路清算制度中的资金清算中心隶属于铁道部，铁道部同时肩负平衡预算的职责，所以难以避免交叉互补的情况。如果能建立独立的财务清算企业，让清算真正成为企业经营行为，实现多劳多得的经营收入分配机制，才能真正调动运输企业加强运输经营的积极性。改革清算制度，同时还需要开发相应的配套计算机清算系统，改进和完善各地方运输企业的财务制度。

4.完善过渡时期的运输成本核算机制

目前我国的铁路运价正处于并将在一段时间内都会处于运价市场化改革的过渡期。在由政府定价向市场价格转变的过程中，要逐步完善过渡时期的运输成本核算机制，这主要是因为基本票价率、运价率、递远递减率的确定，以及清算中的单位货运周转量定价都要依据运输成本来确定。完善过渡时期的运输成本核算机制，一要形成运输企业定期财务公开和运营情况上报机制，让定价部门和人民大众可以及时地了解运输企业的经营成本变化。二要逐步实现差别化的定价机制，重点依据运输企业的不同运营成本和运输特点来实现差别化定价。三要选择较发达地区先行试点自主定价，总结经验教训和分析可行性。

参考文献：

[1]《中华人民共和国铁路法》,1991年5月1日执行.

[2]中华人民共和国铁道部2010、2009、2008、2007、2006年铁道统计公报.

[3]中华人民共和国铁道部《铁路客运运价规则》、《铁路货物运价规则》.

[4]铁道部资金清算中心，铁道部运输局.北美铁路运价、成本和清算讲座综述[J].铁道经济研究.2002(6).

[5]欧国立.中国铁路运价体制和运价政策的变迁[J].综合运输.2006(4).

[6]Surface Transportation Board FY 2010 Annual Report

[7]Amtrak Annual Report FY 2010

                              (全文源自《综合运输》2011年第11期)

  铁道部党校科研处

二〇一一年十一月十六日