铁路发展基金“新”在哪儿

铁道党校科研处   张汉斌

　　在铁路投融资体制和运价机制改革红利不断释放的形势下,设立铁路发展基金绝非只是为了解铁路建设的资金之“渴”;作为一种新型基金,它的发展成熟将引发一系列制度创新和市场创新。

　　据悉,国家发改委正会同财政部、住建部、国土资源部、环保部、人民银行、银监会、国家铁路局、铁路总公司等部门,研究推出铁路发展基金。按照设计规划,铁路发展基金规模增量每年将达2000亿元到3000亿元。建立铁路发展基金已提出多年,它能解铁路建设资金之“渴”吗?它未来将采取怎样的运营方式,并将给铁路发展乃至资本市场带来怎样的影响?

　　铁路发展基金从目的上看属于产业发展基金,从组织模式上看是公司型基金。它是在我国铁路建设维持高位运行、铁路总公司债务负担沉重的大背景下,国家对铁路建设进行的投资扶助,意在吸引社会资本投资铁路,以推动铁路建设市场化、投资主体多元化,从多个维度看属于一种新型基金。

　　首先,它的组织模式新。我国现有的产业基金基本是契约型或信托型基金,即以《信托法》为设立依据,基金管理人、托管人及投资者依照契约来约定权利和义务。而铁路发展基金作为一种公司型基金,是以《公司法》和《基金法》为准绳设立的,不仅需注重经济效益,还要兼顾社会效益。因为铁路建设投资期长、收益不确定,尤其是客货流量不足的中西部铁路虽然经济效益差,但其公益性、开发性、促进地方经济增长、提升区域民众福利等的正外部性十分显著,所以,十分需要公共性资金进行引导支持。据初步设计,铁路发展基金每年有铁路建设基金400亿元、车购税150亿元、中央预算资金200亿元,共计750亿元的公共资金作为引导资金,计划撬动2至3倍的社会资本,形成每年2000亿元至3000亿元的规模。

　　其次,为了以合理回报吸引社会资本投资铁路建设,铁路发展基金拟以固定收益的优先股方式来吸引社会资本,这又是一“新”。

　　3月21日,证监会颁布的《优先股试点管理办法》规定,公开发行优先股的至少是上市公司,非公开发行优先股的也需是非上市公众公司。按照这一规定,铁路发展基金要对社会资本发行优先股,起码需是非上市公众公司,因此仍须及时建立完善公司型基金注册管理办法等规章制度。

　　第三,铁路发展基金的“新”体现在随之将带来的一系列制度创新、市场创新。

　　比如,《优先股试点管理办法》规定,优先股与普通股比例上限为1:2,即优先股最多是普通股份数的一半,优先股筹资额顶多是发行前所有者权益的一半。而铁路发展基金要撬动2至3倍的社会资本,并要对社会资本发行优先股的话,就需寻找新的解决途径,包括只对一部分社会资本采取优先股方式,或者作为特殊情形列在优先股试点管理办法之外。

　　再如,由于铁路发展基金还未出世,不是上市公司,起步阶段对社会资本只能非公开定向发行优先股,所以,其流通市场应是完善中的新三板或建设中的区域股权转让中心等场外市场。届时,如何在这些场外市场挂牌、交易或退出等,都还需要从宏观层面进行市场机制创新。

　　总之,在铁路投融资体制和运价机制改革红利不断释放的形势下,在我国新型城镇化建设加快发展的背景下,设立铁路发展基金的意义和目的是多元的,绝非只是为了铁路建设“解渴”。在多种制度创新的推动下,铁路发展基金未来发展前景可期。