9月24日，李颖副教授参加“预防跨国犯罪司法实务研究国际学术研讨会”并作主题演讲。由北京预防跨国犯罪研究会主办、中国社科院研究生院国际文化教育中心协办的，“预防跨国犯罪司法实务研究国际学术研讨会”于9月24日在北京国际会议中心召开。研讨会围绕刑事司法协助、反洗钱和司法审判问题分三阶段进行研讨。在“反洗钱相关问题研究”主题研讨阶段，我校老师李颖作为4位代表之一，以“跨境洗钱与反洗钱新动向分析”为题进行是中心发言，发言的还有英国驻华使馆参赞、澳大利亚驻华使馆参赞、澳大利亚莫那什大学研究员。

跨境洗钱与反洗钱新动向分析

党建和基本理论部主任助理、副教授  李颖

摘要：在全球化的大背景下，跨国跨境洗钱十分猖獗，犯罪手法不断翻新，呈现出专业化、复杂化、多样化的趋势。针对跨镜洗钱的新变化，国际社会打击反洗钱犯罪活动也应当与时俱进。加强反洗钱立法，扩大洗钱上游犯罪的范围，完善金融机构反洗钱措施，建立金融情报机构，研究并及时发现可疑交易，加强国际领域反洗钱协调与合作，严厉打击洗钱犯罪的嚣张气焰，保障经济社会发展的正常秩序。

关键词：反洗钱  金融监管  国际合作

洗钱犯罪是自二十世纪以来国际社会一直难以割除的毒瘤。它与毒品贩卖、黑社会组织、恐怖活动、贪污受贿、走私等犯罪形式共存共生，侵害国际社会金融管理秩序，破坏市场经济公平竞争原则。作为一种下游犯罪，洗钱成为一种“犯罪屏障”，是司法机关打击其上游犯罪的最大障碍。近年来，在全球化的大背景下，跨国跨境洗钱十分猖獗，犯罪手法不断翻新。在“黑钱”的拥有者看来，只要把手中的不义之财挪到境外“洗白”，就可以逃避罪刑惩罚，就可以真正地拥有这些不义之财。对此，各国政府和国际社会的一些专门机构频出新招，旨在打击洗钱犯罪的嚣张气焰，保障经济社会发展的正常秩序。

一、跨境洗钱新变化

随着金融服务业的全球化，凭借高新科技手段，跨国跨境洗钱活动变得越来越复杂。过去的跨国跨境洗钱，主要手段是利用国与国之间的“空间差”，将：“黑钱”从A国偷运出境到B国，也就是将犯罪收入所在地与使用地分开，由于各国法律制度的区别，在一国是危险的“黑钱”在另一国往往变成了可任意挥霍的合法财产。而现在，瞬息万变的国际资金流动、越来越自由化的金融管理、离岸金融市场的发展、不断完善的全球电讯网络、电子货币的运用等等，为洗钱创造了方便的途径和巧妙的手段，跨境洗钱变得更为专业化、复杂化、多样化。目前的跨境洗钱大约呈现出以下新的情况：

一是离岸金融市场成为洗钱的天堂。将“黑钱”转到具有“保密天堂”之称的国家或离岸金融中心，如瑞士、开曼群岛、巴拿马、巴哈马、加勒比地区国家和南太平洋上的一些岛国，再在这些离岸金融市场设立空壳公司，通过空壳公司之间的账户运作进行洗钱。这些国家和地区没有税收、外汇管制等限制环境，实行严格的银行保密法和公司保密法，宽松的金融监管对建立金融机构没有什么限制，对于设立空壳公司、信箱公司等不具名公司也敞开大门，洗钱者能够在这里进行匿名存储、设立匿名公司，使犯罪收益难以被发现。比如开曼群岛，仅有3.3万居民，却有550家银行的代表机构，世界50家大银行中有47家在岛上开展业务；这些银行管理着5000亿美元的存款，大约７％的欧元美元交易在这里进行。当局的一次调查显示，自1992年反洗钱法生效之日起，在公布的500起可疑交易中，80％被确定为源于犯罪活动。

二是通过证券和保险市场的交易制度和交易工具进行洗钱。证券市场高度的国际性、流动性，使巨额交易瞬间可以在世界范围内相互独立地完成。有些国家允许经纪人或代理人经管客户的账户，利用股价的涨落变化迅速而无常，证券市场于是成为一个新的安全的洗钱场所。洗钱者首先以委托人的名义开立了一个账户，把一笔真正的出卖地产的合同收入存进去，然后以委托人的名义进行了一系列虚假的“买进”“卖出”，根据证券价格的涨落，伪造交易合，客户在每一笔交易中都获得一笔“收益”。在保险业中，洗钱者往往购买高额保险，然后以折扣的方式低价回赎，中间的差价就是“洗白”了的钱。

三是利用资金密集行业，如赌场、酒吧或金银首饰店，将犯罪收益清洗为合法收益，或用非法所得直接购置不动产或动产。将犯罪收益存入甲国银行，并用其做保证金，申请开立信用证，该信用证用于支付某项虚构的从乙国的进口商品交易，然后由乙国同谋（信用证受益人）用伪造的单据在乙国银行兑现。或将非法收入冒充做生意的利润，直接用来购买大额的动产或不动产，如购置别墅、飞机、股票、债券等，然后再将其转卖从而套取货币现金，存入本国或外国银行。

四是洗钱活动不断向发展中国家转移。随着新兴市场国家陆续开放的经济及金融领域，往往成为洗钱者看好的新的洗钱场所。发达国家打击洗钱犯罪活动的法律措施比较完善，客观上加快了洗钱活动向以展中国家转移的步伐。在发展中国家，“黑钱”经过清洗后，有相当大的一部分单向流向境外，统计表明，“资本外逃”数额居世界前四位的国家是：委内瑞拉、墨西哥、阿根廷和中国。

2006年在开罗召开的国际反洗钱会议公布数据，全世界每年的洗钱金额达30000亿美元，相当于各国生产总值总和的5%、国际贸易总值的8%。数额巨大的洗钱活动使金融市场发生破坏性大动荡，同时还极大地破坏一国货币政策的有效实施。跨境洗钱的新变化，加大了针对洗钱犯罪的调查难度。1996年在香港召开的洗钱犯罪方法研讨会上有一个极端的案例，洗钱者通过证券投资清洗了15.7万美元，而调查此案花费了1400万美元。尽管如此，国际社会和各国政府近年来反洗钱的力度都在不断加大。正所谓“魔高一尺，道高一丈”，针对洗钱犯罪的新动向，反洗钱的手段也在不断地变化和完善。

二、从立法层面将洗钱的上游犯罪范围最大化

针对跨境洗钱的新变化，国际社会和各国政府在制定预防与打击洗钱及相关犯罪的国际法律规范方面也在不断地取得突破性进展。除了“将洗钱行为规定为刑事犯罪”之外，近年来最大的突破就是通过立法不断地扩大洗钱的上游犯罪范围，最大化地确定“黑钱”的来源范围。

全球性反洗钱国际组织——金融行动特别工作组（FATF）认为：“凡隐匿或掩饰因犯罪行为所取得的财物的真实性质、来源、地点、流向及转移或协助任何与非法活动有关之人规避法律应负责任，均属于洗钱行为。”

1990年，FATF发表了著名的关于反洗钱的《四十条建议》，成为反洗钱的国际工作标准。当中明确要求：“各国应将洗钱罪适用于所有严重犯罪，以使洗钱犯罪的上游犯罪范围最大化。”该建议中指定的上游犯罪类型包括：参加有组织犯罪集团和进行敲诈活动；恐怖主义活动，包括恐怖融资；贩卖人口以及偷渡；利用他人进行色情活动，包括利用儿童进行色情活动；非法贩卖毒品和精神性药品；非法贩卖军火；非法贩卖盗窃物和其他赃物；贪污和贿赂；诈骗；制假币；产品制假和非法翻印；环境类犯罪；杀人、重伤害；绑架、非法监禁和劫持人质；抢劫或盗窃；走私；勒索；伪造文书；盗版；内幕交易和操纵市场。

2001年10月，美国国会通过《爱国者法案》，确定了一种关于洗钱的新标准。金融交易与任何犯罪或有助于犯罪的特定环境的联系。它引入了“初步洗钱牵连 ”的新概念：任何一个法域、任何一家境外金融机构、任何在境外开立的银行账户、任何类型的金融交易，如果被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪活动或者非法金融活动有关，就可能被认定为具有“初步洗钱牵连”，因而遭受相应的反洗钱措施。它确立了“对国外洗钱的长臂司法管辖政策”，针对那些在外国犯罪后将犯罪所得资金转移到美国并且本人也逃到美国的罪犯，美国司法机关有可能以洗钱的罪名对其提起刑事诉讼并且没收其犯罪资金；同时，针对那些在美国境外卷入洗钱活动，只是在美国设有银行账户的外国金融机构有可能在美国受到追究并且以其在美国境内的资产承担相应的法律责任。 

2007年生效的《中华人民共和国反洗钱法》，明文将隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪列为洗钱罪的上游犯罪范围。

三、金融机构应当成为反洗钱的重点环节

金融体系具有存储和迅速转移资金的独特功能，是最容易为洗钱侵害的领域，也是监测、发现和追踪洗钱线索的关键所在。金融机构不属于反洗钱一方，就属于洗钱的一方。金融机构不重视反洗钱工作，必然招来密切注视金融系统薄弱环节的洗钱者，实际上成为洗钱者的合伙人。一旦洗钱循环形成，金融机构要识别最初的非法存款就相当困难。因此，反洗钱的重点应放在第一个环节上。

完善金融业反洗钱的措施在跨镜反洗钱中得到充分的重视，并且随着洗钱活动范围的扩大，反洗钱措施也不断向非金融领域扩展。联合国《打击跨国有组织犯罪公约》第7条规定：各缔约国均应“建立对银行、非银行金融机构及适当情况下对其他特别易被用于洗钱的机构的综合性国内管理和监督制度，以控制和监测各种形式的洗钱。这种制度应强调验证客户身份、保持记录和报告可疑的交易等项规定”。

金融机构的反洗钱措施，应当包括几项内容：一是要尽职调查，了解客户。了解客户的真实身份，识别特定资金与其真正所有人、受益人的关系，以便当局监测和控制洗钱活动；对政治公众人物及其关系密切者所开立账户进行强化审查；对跨境代理银行业务及类似业务给予更加严格的审查。二是要保存记录。保存记录是尽职调查原则的逻辑延伸。《四十条建议》规定：“金融机构应被要求在业务关系结束后至少5年内，继续保存根据尽职调查原则获得的有关客户身份信息（如护照、身份证、驾驶执照等官方识别身份文件或类似文件的副本或记录）、账户档案和业务往来凭证。”三是报告可疑的交易。包括“报告义务”、“责任豁免”及 “保密义务”三个具有内在联系的要素。金融机构如怀疑或有合理理由怀疑资金来源于犯罪收益或与恐怖融资活动有关，必须立即直接向金融情报机构报告。四是建立反洗钱内控制度。金融机构必须制定反洗钱和反恐融资措施。其中包括：制定内部政策、程序和控制措施，比如适当的合规管理安排、在聘请雇员时采取必要的审查程序以确保雇员素质的高标准；持续推行员工培训计划；建立审查机制以评估相关制度。

此外，针对犯罪分子利用金融机构保密法则的庇护进行洗钱的情况，修正传统的金融机构保密法规以使之适应预防和打击洗钱活动的需要，已成各金融机构的当务之急。金融机构不得以法律要求保密为由拒绝执行双边司法协助的请求，各国也不应引用金融机构保密的法律条款作为拒绝反洗钱合作的理由。

四、加强跨镜反洗钱的协调与合作

洗钱行为往往在两个以上的国家之间进行，洗钱犯罪者也常分布在不同的国家，形成国际性的洗钱组织。只有通过国际合作，才能对跨境洗钱进行有效的打击。

目前全球性反洗钱协议或组织包括：FATF、国际刑警组织、联合国禁毒署、国际清算银行，以及一些地区性国际组织（如欧盟，欧洲理事会，美洲国家组织 , 巴塞尔委员会，英联邦，南太平洋论坛）和双边法律援助条约。

其中，FATF被公认为建立在国际层面上的反洗钱领导组织。1990年，FATF发表了著名的关于反洗钱的《四十条建议》，得到了130多个国家的签署，成为反洗钱的国际标准；2001年，FATF将恐怖融资问题纳入工作范围，提出打击恐怖融资8项特别建议；2003年，FATF再次对40条建议进行了修订，建立起了一个全面的、既包括打击洗钱，又包括反恐怖融资在内的新框架。多年来，FATF成员国的政策合作提高了洗钱犯罪的风险从而减少犯罪的供给量，成员国在相关的法律程序和司法精神、监管政策上越来越合作，从而大大地减少了洗钱机会。

为了弥补反洗钱体制的缺陷，督促各金融中心按照国际标准开展对洗钱犯罪的预防、调查和打击， FATF于2000年6月首次推出了反洗钱不合作国家与地区名单（NCCT ）。对于“上榜”国家（地区），FATF一方面敦促该国（地区）采取切实可行的对策加以改进，另一方面，FATF呼吁成员国（地区）对与该国（地区）的交易予以重点关注。自“黑名单”公布以来，上榜国家（地区）的数量呈下降趋势。

除国际合作外，加强国内多部门合作、建立反洗钱运作机制也十分重要。在这方面，美国的做法具有典型意义。美国的反洗钱执法由财政部、司法部、税务总署、海关总署、联邦调查局和美国邮政总局组成。各机构之间分工合作，相互配合：财政部负责全面实施和执行《银行保密法》；司法部负责起诉洗钱犯罪案件；税务总署负责监督有关金融机构及其从业人员遵守金融交易报告义务的情况；海关总署则负责调查与走私或意图逃避货币或金融票据转移报告义务的洗钱犯罪；联邦调查局拥有跨部门、行业调查洗钱犯罪的权力；邮政总署负责利用邮政或其它邮政犯罪所产生的财产的洗钱案件。在具体问题上，各部门进行密切合作。2002年，为了研究恐怖分子如何利用互联网筹集和转移资金，财政部、司法部召集网络犯罪、洗钱和恐怖主义方面的专家组成了一个工作组进行多部门集体攻关，涉及的部门20多个，在经过充分调查研究的基础上，工作组提出了一份报告，披露了已被监管部门、执法部门及情报机构掌握的恐怖组织利用互联网洗钱的方式和恐怖组织将来可能运用的某些互联网洗钱方式。 

五、建立金融情报机构

金融情报机构作为一项重要的制度创新，在国际反洗钱立法中受到特别的重视。一国立法对金融情报机构定性、定位和权利、义务作何规定，直接体现了该国对反洗钱的重视程度和打击洗钱犯罪的力度。离开有效的金融情报机构及相应的制度设置，便谈不上国际规范意义上的反洗钱工作。因此，各国反洗钱的实质重点和对反洗钱机制及核心机构的创新，突出体现在对金融情报机构及相应制度的设置方面。如澳大利亚的反洗钱法称为《金融交易报告法》（1988 年）、《金融交易报告规则》（1999年），加拿大反洗钱法称为《犯罪收益（洗钱）法》（2000年）、《犯罪收益（洗钱）可疑交易报告规则》（2001年）。

美国则建立了以金融犯罪执法网络（FinCEN ）为核心的反洗钱情报体系。FinCEN是美国财政部的下属部门，负责制定并监督执行预防与发现洗钱犯罪的制度。FinCEN的工作包括两个方面：要求金融机构报告可疑交易、保存交易记录；为案件侦破提供情报和分析支持。一方面，FinCEN在美国国内广泛开展洗钱信息的收集工作，在此基础上，建立了与全美金融机构、各金融主管当局、监管机构数据库联网的庞大的金融数据库；另一方面，FinCEN向150多个联邦、州、地方和国际执法部门的金融犯罪调查提供最新情报。同时，FinCEN是联系执法、金融和政策制定部门的网络中心。在FinCEN的示范作用下，各国陆续建立起金融情报中心（the Financial Information Unit，简称FIU）。1995年，各国的金融情报中心（FIU）联合建立旨在相互交流信息的艾格蒙特组织（Egment Group），该组织通过FinCEN建立了一个安全的国际商业活动和金融交易信息共享系统，提高了信息互换的效率，加强了世界反洗钱力量。 

金融情报机构核心职能是收集可疑交易报告，分析可疑交易报告，移送经分析被初步判定为涉嫌犯罪的线索。维护核心职能的完整性，是为金融情报机构立法时应当坚持的原则。考察各国金融情报机构，大致可分为行政型、执法型和混合型等不同类型，但其核心职能是相同的。欧盟理事会《关于协调各成员国金融情报机构在交换情报方面合作的决定》第 3条规定：“成员国应保证本决定下的FIU的功能应不受它们的内部状况影响，无论它们是行政部门、执法部门或者司法部门。”

金融情报机构应当是国家层面的、具有相对独立性和开放性的法定机构，享有财务和预算的自治权以及对属于职责范围之内的事项的独立决策权，以确保该国反洗钱相关部门能够在国家和国际一级开展合作和交换信息。

反洗钱是一个系统工程，从国际经验来看，无论是发达国家还是转轨国家，反洗钱工作较成功的国家大都有较完备的反洗钱立法，并以金融机构为反洗钱的主要战场，设立专门的反洗钱机构，以此为中心，建立了联合其他各相关部门的多部门反洗钱网络，积极、有效的与国际反洗钱组织或机构合作。我国金融系统的反洗钱活动才刚刚起步，打击洗钱活动的金融监管系统薄弱，与国外成熟的反洗钱金融监管水平尚有一定的差距，这与我国的大国地位不相称,使我国在反洗钱领域处于被动地位。构建我国反洗钱的金融监管系统应该从多个层面入手，以单行的反洗钱法为核心，构建多层次的、全面的反洗钱法律体系，是我国打击洗钱活动的法律基础和保障，也是金融监管部门反洗钱监管的法律依据。应当建立一个混业模式下的反洗钱金融监管机构，由银监会、保监会和证监会共同组成反洗钱金融监管小组。在反洗钱金融监管小组的基础上，针对洗钱活动的国际化特点建立“反洗钱外联部”，加强与国际反洗钱组织的合作，争取在反洗钱领域占据主动地位。