美、日、欧铁路管理体制改革及启示

张汉斌（铁道党校，100088）

[摘要]美国通过放松规制使铁路货运基本市场化运营，但政府通过鼓励兼并使铁路货运做到了规模经济和市场竞争兼顾，美国铁路客运公司要靠政府补贴生存；日本国铁的分割民营化改革较成功，绩效得到改善，财政负担减轻；欧盟国家通过“网运分离”来试图在线上部分引入竞争，并兼顾线路公司的自然垄断属性。各国政府在铁路行业中都有相对较深介入，不仅由于铁路的基础性和正外部性，还因为某些铁路服务有准公共品特征。

[关键词]铁路改革；民营；外部性；公共品

新一轮国务院机构改革方案中最重大的举措莫过于铁道部的撤并，由此也加快了以政企分开为特征的中国铁路改革进程。铁路的发端、发展和改革都有国外先例可循、可资和可学。以国外铁路改革为鉴，可以使我们更好地研究和谋划我国铁路改革方略，从而促使改革顺利实现预期目标。谈到国外铁路改革免不了要关注几个主要国家，如美国、日本及欧洲国家。既因为它们都是发达国家，对我国铁路发展更有借鉴意义；又因为这些国家铁路改革很有代表意义。

一、美国：货运市场化并放松规制；客运靠补贴度日

美国是铁路里程最多的国家，也是铁路市场化程度最高的国家。美国是世界第二个修建铁路的国家，1828开始修建第一条铁路，筑路高峰期在十九世纪下半叶，其中单1887年就修筑铁路20619公里，成为铁路建筑史上的一项纪录。1916年营业里程达到408745公里；铁路公司最多时达两千多家，吸收全国近十分之一劳动力就业；客货运输在运输市场也占据主流地位，如1929年铁路客、货运分别占运输市场份额的77.1%和74.9%。美国铁路曾经如此发达与美国各级政府的支持是分不开的，十九世纪，为鼓励铁路公司修建铁路，美国各级政府共将不少于73万平方公里的沿线土地转让给铁路公司^[1]。当然，美国修筑铁路多也与政府对铁路修建毫无规划有关，许多干线存在多个铁路公司的多条线路，过度竞争导致了几次大的价格战。对不同客户的运价歧视也很普遍，对小客户和无其他运输方式可供选择的用户收取更高的运价，促发了中西部农民反运价歧视的“格兰其运动”，再加上东北地区铁路公司进行财务性投机引起公众更多不满，美国国会决定对铁路进行管制，1887年成立管制机构——州际商业委员会，管制虽促进了运价公平，但负效应也逐渐显现，尤其是在汽车、航空等运输方式蓬勃发展的竞争形势下，严格管制使许多铁路公司面临生存困境：进出规制决定亏损线路不能废弃，过多的线路维系使铁路公司成本不菲；僵硬的运价规制也使运价既无竞争力也无吸引力，外部激烈竞争环境及行业内严格管制使得铁路运输市场份额日益下滑，1970年客、货运市场份额降到7.3%和39.8%；许多公司濒临倒闭。

针对严峻形势，先是在1970年将处于亏损状态的客运业务全部剥离给政府组建的Amtrak公司；并于1976年国会颁布《铁路振兴和规制改革法》，允许剥离亏损线路，美国出现铁路废弃潮，大量亏损线路被弃，仍难扭铁路颓势，1970-1979年占里程22%的十家大铁路公司申请破产，铁路行业平均投资回报率仅为2%，低于当时储蓄率，铁路资产得不到更新，到1976年，拖延了高达几亿美元的维修费。面对铁路凋敝之势，1980年《斯塔格斯铁路法》开启了铁路规制全面放松时代。

规制放松的同时，针对铁路运输公司小而多的特点，美国政府鼓励铁路公司的并购，并直接组建Conrail公司，收购东北部六家破产铁路公司资产，并于1987年成功上市（后来为鼓励竞争，又将其分拆为二，分别与东、西两家竞争铁路公司合并经营）。资产重组与兼并使美国铁路运输产业集中度大大提高，Ⅰ级铁路公司（年营业收入2.5亿美元以上）由1975年的73家锐减到现在的7家，营业里程占到三分之二；鼓励兼并与创设竞争环境并行不悖，支持新企业进入运输市场政策使小铁路公司由1980年的480家增长到2001年的571家^[2]。这些Ⅱ、Ⅲ级铁路公司经营着约8万公里线路，由于他们经营灵活，政府对它们规制又少，因而仍能在业务量小、货物单一的情况下赢得市场空间。此外，拥有线路的公司要向其他运输公司开放路权，以及同一路线上多条平行线路竞争，都使竞争较充分。

    美国铁路通过放松规制和产业结构优化，取得了明显成效。第一，铁路生产率得到提高，2000年比1980年综合生产率增长173%，2007比2000年又增长163%^[3]。第二，市场份额稳中有升：2000年货运周转量比1980年增长64.67%，货运市场份额由35.2%上升到40%，趋于稳定。第三，运输价格出现下降趋势，通货膨胀调整后2000年运输价格比1980年下降59%；2007比1981年下降54%。这主要得益于非经济线路拆撤、精简员工、合同运输增长以及创新活力增强，如大吨位车辆、直达列车、轨道机车预警系统、信号通讯设备改良、先进调度技术、清洁机车等被更广泛采用。第四，铁路投资回报率增长，铁路投资增强。投资回报率由70年代的2%上升至2000年后的7.4%^[3]，铁路公司甚至政府都增加了对线路和设备的投资。

当然，美国铁路改革的遗憾在于客运。国有公司Amtrak独家经营客运业务，只有东北地区1000多公里的线路，余下约3.3万公里的运营线路要向拥有线路的铁路货运公司租用。由于货运公司拥有线路，就出现了客车经常避让货车的现象，加之运输设备陈旧造成客运晚点严重，旅客多选择快捷或方便私密的民航和汽车出行，客流少推高票价，票价高进一步使客流减少，如此恶性循环使得Amtrak公司亏损严重，Amtrak公司的客运成本的50%由政府来补贴；地方政府对某些客流较少支线还要进行额外补贴。Amtrak公司成立以来，平均每年接受十多亿美元补贴，仍难解困境，目前铁路客运市场份额不足1%。

二、日本：本州三个客运公司民营化改革较成功；三岛三个客运公司靠稳定基金维持

    日本与美国形成鲜明的对照，美国铁路以货运为主，多家货运公司拥有线路，唯一的客运公司向货运公司租用线路；日本则是以客运为主，多家客运公司都是垂直一体化运营，货运公司向客运公司租用线路。日本铁路改革的特征是分割、民营化，缘起于国铁经营效率低下，负债沉重。1906年日本铁路国有化，1949年改政府直接经营为日本国铁独立经营，国铁占日本铁路营业里程的80%，另有100多家民营铁路公司经营余下里程。1964年日本修建成第一条新干线，国铁也出现了300亿日元的经营赤字。随后，赤字不断膨胀，到1986年国铁长期累计债务达到25.4万亿日元^[4]，约合12年国铁经营收入的总和。日本政府虽对其进行债务利息补贴和亏损线路补贴，并于1969年到1985年五次制定以减员、提价、赤字搁置为主要内容的再建计划，但对于深受政治因素干预、大锅饭意识、经营散漫及频繁罢工困扰的国铁，现有框架上的修补，不进行根本体制上的改革，是不能改变其经营恶化之势的。1987年经反复讨论、测试的国铁改革方案出台，国铁被分割为六家客运公司、一家货运公司，并成立清算事业团、新干线保有机构等众多法人实体。清算事业团代替国铁存在，以资产作为六家客运公司和一家货运公司的股票持有，并计划通过日后上市而实现民营化；继承了大部分债务和剩余资产，包括3350公顷可售土地及建筑物；并负责剩余人员再就业。由于日本客流主要集中于本州三个客运公司，分割后的本州三公司实现了盈利，承担了部分债务，并在1993至2005年期间陆续上市，从而实现了民营化经营。但北海道、九州、四国三个岛域客运公司因为客流少，区域经济支撑力弱，而靠成立的经营稳定基金补贴来勉强维持，上市也遥遥无期，成为公共持股公司。在债务处理上，由于错过售卖资产的最好时机，随着日本泡沫经济破裂，国铁累计债务约24万亿日元成为国家债务^[4]。

    尽管债务清偿存有遗憾和失误，但由于管理体制的变革，客运公司通过减员增效、多元化经营[①]，特别是开拓市场意识和服务意识的提升，总体改革效果还是显著的，首先是运输量增长和人均效率提高。如：改革前10年运输量年均减少0.6%，改革后9年年均增长2.6%，同期民铁只增长1.2%；1996年七家公司平均劳动生产率是1985年的2倍，运价收入中劳务支出占比也由1985年73.6%降到1992年的32.3%。其次，劳资关系趋于稳定缓和。这得益于雇工引入竞争，平均主义意识摈弃，劳资共同关注业绩。再次，以都市干线为中心的服务质量大为改善，如站车更清洁、乘务员更亲切；七公司自成立后9年内未提价，民铁却提价3-4次，事实上，本州三公司已二十多年未提价，而改革前国铁在1974-1986年期间就提价11次，提高375%。第四，总体经营绩效有所改善，1988年度7公司短期利润全为黑字，营业利润合计3523亿，仅次于野村证券的4938亿，在日本位居第二。三岛三公司虽赤字持续，但赤字有所改善；1992年6公司利润比收入为21.4%，超过同年15家大型民铁的16.2%。第五，财政负担减轻，1985年国库对国铁的净负担5523亿，1991年7公司上缴税款4443亿，减去国库支出1082亿，国库净收入3361亿。第六，地方赤字支线几乎没有被废止，这与英美相比是非常难得的。第七，安全投入增强，安全业绩提升，由1987年每百万公里列车事故1.5件降到1998的0.8件^[5]。

    由于改革时的4条新干线盈亏状况不一，成立新干线保有机构，并以5.7万亿资产账面价值继承等额债务。新干线开始租给本州三公司，租期定为30年；由三公司贷款负责维护更新，不能折旧，会计处理自主性受到限制，不利于三公司上市，1991年新干线保有机构将所属新干线有偿转让给客运公司，新干线保有机构解散，某些职能转至铁道整备基金。

日本铁路首开国铁民营化改革先例，其创造的“区域公司”模式与瑞典于1988年开创的“网运分离”被视为铁路改革的典型模式，日本铁路改革也由于绩效显著被誉为“奇迹的经营革命方式”，并对世界其他国家铁路改革起到典范作用。德国前国铁总裁杜尔曾经说：“德意志国铁的民营化是在参照了日本国铁民营化进展非常顺利的实绩的基础上进行的。当初，持怀疑观点的人都被日本国铁民营化的成功所说服。”

三、欧盟：实行“网运分离”，设施利用效率和过境运输效率提高；线路公司多国有民营

欧盟国家普遍实行线路公司与运输公司分离的改革模式一是因为有瑞典成功案例，一是因为欧盟要实现高效率的铁路过境运输，由独立的线路公司向不同国家的运输商开放通路权，就可以打破传统上下一体运营模式带来的封闭和垄断。1991年欧盟通过“关于共同体铁路的发展”指令，试图推动铁路运输一体化，恢复铁路的效率和竞争力。通过网运分离和技术规范、安全标准进一步统一、强化，欧盟过境运输效率得到一定提升。但欧盟各国铁路改革又呈现出较大差异性。

    瑞典国铁在改革前基本垄断了铁路运输服务，但效率低下，市场份额下滑。1962-1988期间，瑞典国铁只有3年实现微利，其余年份都靠财政补贴度日^[6]。1988年瑞典国铁拆分为国有铁路公司SJ和国家铁路管理局BV，国家铁路管理局拥有线路，向国有铁路公司等十几家运营公司提供线路等设施，并收取使用费。改革后亏损干线由国家按商业条款收购或补贴。国有铁路公司力图通过准时、经济、新型列车、无线上网和门对门接送服务等来使公司盈利，1990年后实现了这一目标，相应的财务体制也由预算管理为主转为利润目标管理为主。在瑞典铁路运输中，国有铁路公司约占份额90%，产业集中度较高，实现了规模经济；同时，政府放松行业进入管制，试图通过公平的线路使用权的分配，来创设竞争环境。

德铁改革也较为成功。与其余欧洲其他国家不同的是，德国路网公司、客运公司、货运公司、车站服务公司和房地产公司等都是德铁的子公司。其中线路公司要求政府控股，其他公司股票可以全部上市。1994年改革时，德铁近300亿欧元债务被免除，改革后，德铁不再是政府一个部门，且采用私人企业形式运作。经营决策方面也完全以市场需求为导向，并自负盈亏。1994年德铁扭亏并盈利1.8亿马克；1998年实现利润3.9亿马克^[7]。1994到2010年，德铁客运增加20-25%左右；货运增加约50%，营业额也由1994年的140亿欧元提高到2010年的340亿欧元，并将18亿欧元盈利全部用于线路设施投资，加上在基础设施建设方面国库预算投资，德铁的线路设施投资较充足。政府对区域客运进行补贴，如2000年的补贴标准为6.1欧分/人公里，2009年降为4.2欧分/人公里；其他运营方面基本无财政补贴。现在，德铁在铁路客、货运输市场份额分别占到80%和75%，另有380家小型铁路公司参与竞争，德铁的线路公司向它们开放通路权，收取使用费，这就保证了规模经济和竞争环境得以兼顾。德铁实现盈利与其多元化经营是分不开的，依靠铁路路网完成营业额的54%，与路网无关业务占46%。德铁2003年收购辛克物流公司后，成为全球最大物流公司之一。无论是客运还是货运公司，都有自己的运输车队或与公路运输实现联运，这样就延伸了运输服务链条，为顾客提供“一站式”的服务。客运公司还包括五个大型电力购买销售部，不只为德铁运输提供电力能源，也在市场上出售电力资源给其他企业。

英国铁路改革有些波折，1948年英国铁路收归国有，铁路国有经营在发挥铁路基础性、开发性、和外部性方面有体制优势。但随着经济社会发展，特别是替代性运输方式的发展，运输买方市场特征显现。行政本位、平均主义、机构臃肿、效率低下、服务质量差强人意以及政府经营使得铁路的经济目标让位于政治目标，公益性服从于效益性，公共性优先于商业性，如此带来市场份额下降、负债升高、财政负担沉重的弊病。如1956-1985年，工业产值、GDP增长10多倍，但铁路客运量只增加5.9%，货运量却减少56.4%；英国货物运输85%转移到公路，许多亏损铁路关闭，1890年时营业里程就达3.26万公里，到1994年只剩1.6万公里^[8]；1984年英国政府对铁路补贴8.65亿英镑。如此困顿外加私有化浪潮迫使保守党政府于1994年对铁路进行了拆分和民营化改革，形成1个路网公司即Railtrack公司；25个特许经营的客运公司；6个货运公司；3个车辆租赁公司；13个线路与信号维护公司；7个机车车辆大修公司；以及其他通信、研究机构等。由于转换机制、引入竞争，开始几年改革成效明显，1995到1997年，总客运量增加14%，货运量增加27%；Railtrack公司开始经营也可，政府补贴比改革前减少一半，并于1996年上市，此后经营决策中重股东价值和股利分配，轻线路维护工作，线路维护工作大多外包路外公司，设备状态信息空缺，使得安全事故频发，并出现巨额亏损，2002年政府控制的新路网公司Netwok Rail收购Railtrack，负责路网维护管理、运行图和行车计划。Netwok Rail公司依靠大量政府补贴来维持，如2009年其运营成本73亿英镑，其中路网收费只有19亿，靠政府补贴37亿仍不能抵消成本，另外17亿来源于政府担保借款。线上部分，由于拆分过细，众多运输公司不能实现规模经济，成本居高难下，票价常涨，2009年客运票价居然突破1000英镑的高位，民众怨言甚多。

四、启示：在产业组织方面应该兼顾规模经济和竞争环境；政府对铁路行业介入程度随经济发展阶段及具体国情路情而呈现差异

1. 兼顾规模经济和竞争环境

铁路运输有巨大的固定成本或沉没成本支出，同时铁路运距长、运量大的特点也决定铁路范围经济、规模经济和幅员密度经济特征显著。这就决定了在改革方案设计时就要考虑规模经济或产业集中度问题。如美国Ⅰ级铁路公司在1975年时有73家，规模经济效应差，美国政府积极支持铁路公司兼并，当进入新世纪Ⅰ级铁路公司缩减为几家后，产业集中度大大提高后，政府又要求大型铁路公司兼并要充分说明对公众利益的改善和对强化竞争的影响，这种转向说明了美国政府在铁路改革中兼顾企业效率和社会效率。同样，日本本州三家客运公司由于客流量大基本实现了规模经济；实现“网运分离”后的瑞典国家铁路公司、德铁都在一定区域实行了规模经济，并与众多小型铁路公司竞争，线路公司向它们开放通路权，收取使用费，这就保证了规模经济和竞争环境得以兼顾。而英国铁路改革后有一百多家铁路公司，众多运输公司均未实现规模经济，规模不经济和过度竞争都使整体效率低下。

2. 铁路网络性、规模性等特性决定了节约交易成本的重要性

许多国家都设立了公共企业性质的公共机构来管理铁路基础设施、调配运输能力、管制铁路产业、提供公益性运输。也就是说，市场机制在铁路产业应用必须有一定数量的公共机构与之配合。如北美铁道协会具有统一清算职能；日本铁路协会具有协调列车过轨运输职能等。此外，面对激烈的竞争，为控制成本，在规制放松，运价、人事、投资、多元经营自主性等经营权下移分散以适应市场需求变化的趋势下；也出现了资金、成本管理权的集中苗头，如英国、加拿大的铁路系统只有一个银行账户，收支均经过账户，来试图降低成本、增加竞争力。综观各国铁路改革，都在一定程度上对庞大的国铁进行了分割，而分割又分横向分割（区域公司）和纵向分割（网运分离）两种模式。前者以日本为代表；后者以欧盟为典型。前者的优点在于复杂交易关系内部化，降低网运交易费用；缺点是区域公司间竞争因素不足，易对外封闭或局部垄断，且区域间的不平衡性易使业绩激励作用弱化。后者优点是路网开放，引入竞争较充分，且路网完整，符合自然垄断属性；缺点是发现线路使用价格的成本较高，线路公司处于垄断地位，公平分配线路通过资源也需付出成本。日本铁路客流量很大，上下分离会带来很大的交易成本，因而未采用“网运分离”模式；同时为引入竞争，并考虑到铁路地域特征较强，工资、运价、管理体制全国划一加剧了国铁经营恶化，因此才分割为区域公司。欧盟实行网运分离的初衷是为了打破上下一体带来的封闭，在线路所有权属于所在国情况下，通过向各国运输公司开放通路权，提高过境运输效率，以网运的“分”来实现单一承运人提供完整运输产品意义上的“合”。

3. 我国路网尚未完备，运输公司多，实行“网运分离”必将带来较高的交易成本

我国铁路长期实行运输组织计划统一制定，行车调度、车流调度集中指挥，收入支出集中清算，且我国尚处工业化、城镇化中期，路网建设和运营所具有的基础性、开发性特征显著，这些因素都决定了我国总铁路公司暂时不宜拆分，以总公司形式来协调、规范、监督、指导众多铁路运输企业会使改革成本降低，并循序渐进。如此，我国铁路改革目前的任务在于创设总公司框架下的内部竞争环境，抓手便在于以向营销型运输组织模式转换为带动，完善盈亏总额动态考核机制建设；既鼓励多式联运，创新运输产品，开拓延展运输市场，也支持多元经营市场竞争，还提倡区域运输企业优化重组。

4. 政府对铁路行业介入程度随经济发展阶段和国情有所差异

日本三岛三个客运公司、货运公司和美国客运Amtrak公司都是政府控股企业，且需要补贴。欧洲国家的线路公司多采用国有民营形式运作，国家对基础设施保持投入和维护。由于铁路建设和运营所表征出的基础性、开发性、正外部性，除美国外，大多工业化国家都曾经实行过较长一段时期的铁路国营。政府直接经营容易造成政治目标优先于经济目标、外部效应优先于内部效益，这在工业化初期、路网规模尚未完备、运能不足的形势下，可以较好地提高运输资源分配效率，高效地完成路网建设。但在替代运输方式充分发展，运输买方市场特征显现的情况下，政府直接经营所带来的行政本位、机构臃肿、冗员多等弊端愈益显现，特别是在弱激励机制下，国营体制对市场的开拓意识、竞争意识和服务意识都显薄弱。各国铁路在民营化改革后，经营机制更加以市场需求为导向，同时人员精简，效率增加。但是，民营企业必然更重视利润目标或短期目标，对于铁路基础设施的建设和维护容易不足，因为对线路设施的投资和维护不仅投资回报期长，而且由于其具有准公共品性质，存在“搭便车”问题。由于要维持其充分供给以提高社会福利，欧洲国家对路网公司都有一定程度的补贴。日本和美国有些例外，日本的局部客运和美国的货运都十分发达，可以在完全市场化情形下实现生存发展，垂直一体化经营模式，即完整的产权属性也使日本客运公司或美国货运公司注重线路投资和维护。

5. 世界各国铁路改革也并不表现为政府职责或权利的完全分散或下放

政府或公共职责主要体现在公益性运输、行业管制、运输调度协调、投资建设等方面；企业权利主要体现在客货运输、市场开发、经营管理、保值增值等方面。铁路是基础设施，还是民众出行工具，采用企业化运作可以兼顾其经营性，但行业管制不可或缺。如今美国对铁路运输业的管制已然很少，仍包括经济管制和安全管制。经济管制主要侧重于竞争环境的维护及防止垄断性运输定价，如企业兼并申请需说明是否有利于公共利益；对无替代运输的“俘获”业主进行最高限价保护；对涉农物资的优惠运价管制。我国铁路改革后，中国铁路总公司几乎提供全部铁路运输服务，随着运输价格自主性落实，须加强运价管制，防止垄断性运价发生。但是考虑到我国铁路客、货运输只占运输市场份额的29.4%和16.9%，不具有垄断地位，因此，在公路运输远比铁路运输遍及的情形下，对铁路运价暂无须太多规制。未来管制的重心应在于创设内部竞争环境方面，在18个铁路局和3个专业运输公司均是注册法人的情形下，鼓励跨局运输，创设新型清算机制以促进竞争。当然，由于18个运输企业不是市场机制下生成的企业，企业的合理边界还需优化，还待进一步整合重组。对于外围企业或地方亏损线路，应该明确核算运营成本和收益，争取国家或地方政府甚至受益实体的补贴。

6. 铁路改革除了寻求最低成本方案外，还需以法律为制度先导

如美国在上世纪70、80年代出台多部法律以放松规制或平衡竞争和兼并；日本国铁改革时陆续出台了《日本国有铁路改革法案》等150多部法律法规；英国1993年颁布《铁路法》；德国为了推进铁路改革甚至修改宪法有关条款，并出台了包括《铁路新秩序法》等100多部法律法规。此外，以法律为依据、保障和制度刚性，广泛征询建议、重视基层实践和一线智慧、争取舆论导向等也为改革顺利实施创造条件。市场经济的灵魂在于契约精神。在法律框架下，运输合同、劳动合同、产权合同得到尊重和保护，才能既保证合同运输稳定增长；又可通过分流员工来提高效率和效益；还能保障民营资本、社会资本甚至外资的权益，促进我国铁路投资主体多元化，以缓解当前投资主体单一、融资成本高昂的不利局面。

参考文献：

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