首都经济圈背景下的北京工业发展路径研究

魏晓洁

（铁道部党校  科研处，北京 100088）

摘要：在首都经济圈的大背景下，本文在分析建国后北京工业发展的历程和现状的基础上，剖析了北京工业发展与城市资源禀赋、城市功能定位之间的矛盾和问题，并探究了产生各种工业发展问题的原因。最后尝试性的提出了北京工业未来发展的几点路径建议。

关键词： 北京；首都经济圈；工业

工业作为北京城市产业的重要内容，作为首都经济圈产业分工与合作的主要方面，其发展与布局既是提升北京城市产业竞争力的重要途径，也是促进首都经济圈协调发展的重要途径。目前，在工业的发展与布局上，中央、北京市政府都已经做了有益的尝试，但是北京工业的发展方向、布局模式等的实施效果却不十分理想。由于合作约束机制等方面存在的缺陷和偏差，北京工业无论是在发展方向上，还是在布局模式上，都距离我们的要求有较大的差距。因此，深入研究北京工业发展情况，存在问题，分析总结其原因，对于指导北京工业发展的实践，首都经济圈产业分工与合作具有重要的现实意义。

一、北京工业发展历程及现状

     1. 1949年-1978年

新中国成立后，在计划经济体制下，北京凭借其独有的优势，在短时期内建立起以钢铁、化工、棉纺等为主的独立完整的工业体系。

首先，从工业发展速度来说。1949年到1978年期间，北京用于发展工业的建设投资约占总投资的45%，重点发展冶金、机械、化工等重工业，其中重工业占工业投资总额的88%。到1957年北京工业总产值比1949年增长了12.6倍，机器制造、金属加工、化学工业、纺织工业、黑色金属工业分别比1949年分别增 长了88倍、22倍、34倍、29倍和18倍之多。单“一五”时期新建41个,改扩建329个工业企业。

其次，从工业布局来说。上世纪50年代，在北京城区及城区边缘地带建立了一系列的工厂大院，如北京无线电零件厂、华北无线电器材联合厂等。到60年代，基本形成了西郊冶金和机械重工业区、东北郊电子工业区、东郊机械区和化工区的工业格局。

第三，从工业总量变化来说。这一阶段工业增长较快，到1979年，北京二产的比重上升到71%，工业占二产的比重高达90%，工业的贡献率高达63.72%。北京三产结构也由建国初的“一二三”格局转变成“二三一”格局。

     2. 1978年至今

（1）工业总量大幅增长，但占GDP比重逐渐降低

北京工业增加值由1978年的70.2亿元增长到了2009年的2303.1亿元，增长了30几倍，平均每年的增长速度为11.9%。规模以上工业企业数量由4225个增长到6891个。规模以上工业企业的增加值由1993年的304亿元增长到2009年的2282亿元。规模以上工业企业的税收贡献呈现出逐渐增长的态势，2009年的利税额达到1270亿元。工业总量增长，但是工业占GDP的比重逐渐下降，由1979年的64.45%下降到2009年的18.95%，工业贡献率也由1979年的63.72%下降到16.51%。

（2）工业空间布局趋向郊区化和集中化

首先，北京工业企业布局显现出郊区化的特点。一是城区工业逐渐迁出。北京市在“九五”、“十五”、“十一五”期间分别完成了80多家、140多家、129家工业企业的搬迁。如首钢、北京焦化厂、造纸一场、燕山水泥等“三高”企业都相继搬出北京。二是北京郊区的工业增长速度较快。2000年至2004年郊区工业平均增长速度为30.4%，高于城区工业总产值的平均增速15.6%。2005北京市城区、近郊、远郊的工业总量比重，已由2001年的12∶51∶37，变化为目前的10∶34∶56。如图4所示，到2008年北京进行第二次经济普查时，超过3/4的规模以上工业企业都已移至五环外，甚至六环外。

其次，开发区与产业基地成为工业企业主要集中区。北京郊区的工业开发区和产业基地建设已经成为北京工业企业的主要集聚区。如表1所示，2005年至2009年，北京开发区和产业基地的工业总产值大约都占到了全市工业总产值的一半，特别是2006年，开发区和产业基地的工业总产值达到了4746.1亿元,占全市工业总产值的57.8%。

表1：2005-2009年北京开发区及全市工业总产值情况

数据来源：根据北京市统计年鉴整理

（3）工业产业高端化

新中国建立以后，北京工业重点发展的产业，经历了由建国初的冶金、机械制造等重工业。到70年代的基础原材料，再到向节能环保、新一代信息技术、生物医药、新能源、新材料、高端装备制造产业等战略性新兴产业转移的过程。北京工业调整坚持“有进有退、有所为有所不为”的原则，由原来的以传统制造业为主的工业格局已经转变成以高新技术制造业和现代制造业为主的格局。如图4所示，2004年至2009年，高新技术产业和现代制造业增加值保持一定的增长。2009年，高技术产业增加值占北京工业增加值的33.8%，现代制造业增加值占北京工业增加值的38.87%。从比重数据可以看出，北京工业发展呈现出产业高端化的趋势。

二、北京工业发展存在问题及原因分析

     1.北京工业发展存在问题

（1）工业产业结构依然偏重

在北京工业产业中，重工业比重仍较大。虽然从80年代开始，北京工业发展方向中明确指出不发展重工业，但是重工业和轻工业增加值的差距在不断拉大，而且重工业在工业中的比重依然很高。如图5所示，北京重工业与轻工业之间的差距由1995年的248亿元增加到2009年的1223亿元，重工业增加值占工业增加值的比重从2003年开始一直保持在74%以上。

从行业分类上来看，“三高”类产业占工业的比重较大。2009年北京工业增加值排名前五位的依次是电力、热力的生产和供应业；交通运输设备制造业；石油加工、炼焦加工业；通信设备、计算机及其他电子设备制造业；黑色金属冶炼及压延加工业。其中电力、热力的生产和供应业，石油加工、炼焦业以及黑色金属冶炼及压延加工业是高耗能、高污染行业。2009年，这三类工业占北京工业总产值的比重高达30%。如果加上化学原料及化学制品制造业、橡胶、塑料制造业、黑色金属矿采选业、有色金属冶炼及压延加工业等，“三高”产业占北京工业总产值的比重将高达36%。

很多“三高”大型工业企业的生产环节还没有退出北京，如燕山石化。另外，很多重新进入北京的制造业把生产环节仍放在北京。如长安汽车在房山建生产线，现代汽车在顺义建生产线、奔驰在亦庄建生产线、三一重工在昌平建三一产业园等。因现代制造业、高新技术企业的认定标准模糊，这些制造业冠以现代制造业、高新技术企业的头衔得以重新进入北京，但生产环节依然属于“三高”之列。很多还享受着开发区的产业优惠政策。北京作为自然资源比较缺乏的城市，这些高耗能的生产环节不应继续保留和增加。

（2）产业布局还比较分散

工业内单一产业的布局分散。工业企业的转移在北京呈现出由城区向郊区开发区简单位移的情况，但单一产业的集中布局程度不高，还有很多工业没有集中到开发区。以北京汽车工业为例，顺义、怀柔、昌平、通州等都有汽车工业生产基地。而生物医药在朝阳区、海淀区、大兴区、通州区、房山区、昌平区等北京东西南北四个方向的区县都有布局。不仅如此，北京主导发展的电子信息产业、服装制造、机械制造等也都存在布局分散的情况。

工业用地平均产出率仍偏低是产业布局分散的一个表现。2006年北京城市的工业用地增加值平均产出率约为6.5亿元/平方公里，与世界部分发达城市如纽约、东京、芝加哥等相比，只相当于它们在20世纪80年代的1/15-1/6左右。工业用地的集约利用需要同类产业能够形成一定的集聚效应，并能形成规模优势。

（3）产业同构严重

北京开发区产业同构严重，开发区之间在产业的选择上还存在特色性不强，主导产业比较相似的问题。以北京北部地区的怀柔雁栖经济开发区和密云的经济开发区为例，雁栖的主导产业有食品饮料、包装印刷、生物制药、现代制造（包括机械制造、汽车配件制造、通讯设备制造）及电子信息五大支柱产业；密云经济开发区的主导产业有现代制造（包括汽车配件制造）、食品饮料、电子信息和生物制药四大支柱产业。这两个开发区仅距离20公里，但是产业重复率几乎达到100%。这种产业重复会造成区域发展对企业资源的争夺，造成了一定程度的浪费。对于开发区主导产业的重复问题还没有出台相关规划和措施。

首都经济圈内工业同构性较高。李国平、吴良镛等学者都研究过首都经济圈的产业同构问题。他们都曾指出，在北京和天津之间、河北省内的城市之间都存在不同程度的产业同构现象。以北京和天津为例，计划经济下，两市工业都以发展重工业为主。改革开放后，虽然北京经过了工业疏散和布局调整，工业产业结构有所变化。但是2009年两市的工业总产值中，其中排在前面的行业相似度很高。如电子通信设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、交通运输设备制造业、石油加工及炼焦业、化学制品制造业等均是排在两市工业总产值前几位的行业。另外，两市未来的产业发展方向也较相似，电子信息、新能源新材料、生物医药等高技术产业和汽车工业、高端装备制造业等现代制造业都是两市未来的主导工业产业。

     2．原因分析

（1）市场需求是北京工业仍然存在比重较大的高耗能产业的直接原因

北京城市规模、人口规模的增大，对电力、热力、黑色金属、石化等和生产生活紧密相关的工业产品需求较大，这导致了这类高耗能的工业产业规模不仅没减小，还随着城市经济规模的扩大而扩大。虽然这些高耗能的产业与北京的自然资源禀赋不相匹配，但是市场需求在这些行业中起到了最主要调控地位。

依靠投资拉动的经济增长方式促使北京新增高耗能项目。重工业项目大多是资本密集型的，生产项目的落户能吸引大量投资的增加。在北京经济增长中，投资率的比例虽然从1994年的56.2%降低到2009年的43.3%。但是依靠投资来带动经济增长比重依然很高。而且北京市政府为促进工业项目投资，还出台了很多优惠政策，如2009年北京出台的六大产业振兴规划中还特别指出“为加快工业项目落地，对支付地价款确有困难的企业…可根据实际情况延长地价款缴纳时间，并在支付部分地价款后可开工建设…”,这种鼓励投资项目的格局使得地区为实现经济增长目标而不断努力吸引资本密集型的项目落户。

（2）北京工业布局分散在于原有工业布局基础较散、规划不合理。

北京原有的工业基础很多是50、60年代建的，经济活动主要分布在分散、孤立的工厂内，当时工业的布局还没有合理的整体规划，如50年代，北京以建设大工业城市为目标，在东、西、南方向都建立了大量的机械重工业厂区。60-70年代，在城区和城区边缘地区已经散布了相当数量的工业企业。当今著名的北京CBD地区原来就有北京第一机床厂、北京焦化厂、北京摩汽厂等国营工厂。这些工厂到90年代末才全部清退完毕。

北京工业规划不合理也是一个重要问题。北京工业规划注重将工业企业向开发区集中，但是对开发区并没有形成产业的差异化发展分类，这导致了开发区的产业同构，也造成了北京工业产业布局分散的现状。

（3）制度约束和招商引资政策导致北京工业主导产业雷同

目前我国的行政规划体制、政绩考核体制、金融体制等都是限制工业在更大的范围内合理分工和布局的局限因素。各地区的经济发展规划都是囿于行政区划范围的约束，使地区产业不能按照要素禀赋、比较优势等来选择。缺乏跨区域的产业错位发展规划。政绩考核主要是中央考核地方、上级考核下级的机制，考核指标主要是行政区的经济增长指标。这样就促使各地竞相发展较为封闭的“大而全”的产业体系，产业同构程度较高，而且很难突破行政区划进行合理分工。

招商引资政策加剧各地区产业同构。各地区政府受经济发展目标和政绩考核的影响，纷纷出台招商引资优惠政策，这些招商引资政策没有从产业筛选的角度进行区分制订，只重视量，而不重视质的情况加剧了具有相似优惠政策的地区吸引的产业类型相似度。以北京和天津的汽车工业发展政策为例，北京未来要振兴汽车工业，要发展整车产业和打造零部件生产基地，天津也要力争成为我国重要的汽车制造基地。但是在制订发展政策时没有出台汽车工业专项政策，都只是泛泛的从现代制造业整体的角度制订税收、土地、人才等优惠政策，产业政策相似，这样汽车工业项目的落户就会在北京、天津之间展开恶性竞争。

三、北京工业发展路径建议

     1.通过行政区划调整，提高土地集约利用和消除产业同构

行政区合并对于解决区域经济发展空间不足、相邻行政区产业同构、产业发展不平衡、边缘管理交叉问题以及提高土地集约利用来说都是一种较好的途径。大伦敦区实行过三次政府机构疏散，整合区域规划。北京可以借鉴伦敦的经验，有计划地进行行政区划的合并，以解决产业同构问题并提高土地的集约利用。

北京在2010年进行了行政区划的调整，将原东城与崇文区、原西城和宣武区合并。合并的原因一方面是因为北京中心城北部的西城和东城与南部的宣武和崇文的经济发展差距较大；另一方面是因为这四个区域的经济发展都受到行政规划范围的局限.北京四区的合并显示了一种趋势，也证明了通过行政区合并的方式实现区域协调发展问题的可行性。合并之后的东城和西城面积分别为41.84平方公里、50.7平方公里，行政区面积依然比其他区小很多（朝阳区470.8平方公里，大兴区1036平方公里）。而且东城、西城的基础产业都是金融服务、文化休闲和商贸业，产业的同构和边缘竞争这两区有进一步合并的可能性。另外，北京国家级的亦庄开发区，地处通州、大兴的边缘交叉区，由于长期区域内行政管理混乱，这两个区县对开发区进行了激烈争夺，再加上三个区域现有基础产业和未来主导产业发展方向基本一致等因素，因此，这三区也有合并的可能性。

     2.量化产业分类，进一步调整工业产业结构

北京工业产业结构还需要进一步的调整。首先，要做到不再增加不符合城市功能定位和资源禀赋的产业，从源头上进行增量控制。

其次，要控制已有的不匹配产业发展规模，从总量上引导产业发展方向。一要制定产业分类的量化标准，明确行业分类。如对高新技术产业和现代制造业的分类标准制定。二要按照北京资源禀赋和城市功能定位制订详细的产业发展目录，包括鼓励、限制和退出的产业及产品目录，可以为各区县、开发区提供建立产业准入标准的指导，也能促进工业结构的整体优化，要明确产业发展目录制订、发布、执行的机构和间隔时间。使产业发展目录能定期的、详细的根据北京产业结构调整方向进行相应的变动。三要依据产业分类和发展目录制订相关的产业发展政策，如对鼓励类的产业要制订相关扶持、优惠政策；对限制类的要明确限制指标，对违反的指标进行相应的惩罚；对退出类的产业要明确退出期限，制订相关的退出优惠政策等。

     3.注重顶层规划的制定与执行

 “规划先行”是区域发展的前提。首先要先做好基于整个都市圈的整体规划。注重规划的科学制订，要在摸清各地区工业发展的现状、地区差距、问题及优劣势的基础上，广泛征求各地区政府、公众、企业的意见，协调不同地区、群体的发展要求，以首都圈为整体制订工业整体发展规划和调整原则，尽量保证区域规划的一致性和延续性。另外，要重视大区规划的执行。大区规划必然会与原有地区工业发展方向相冲突，这就要求大区规划能得到有利的执行保障，得到不同地区政府的认同和意见反馈。相比顶层规划的制订来说，大区规划的执行难度更高。

     4.根据资源禀赋，在首都经济圈内进行产业分工和合作

有些学者以产业空心化理论来否定按照要素禀赋的原则进行北京工业生产环节的转移。但是本文认为产业空心化研究的是国家层面的产业变化，在一个地区的发展中，要素禀赋理论才是指导产业分工合作的最根本理论。首先，要明确各地区的资源禀赋。通过比较北京和周边地区的优势，可以发现在科研能力、金融、管理等方面，北京都具有很强的优势。但是在能源方面，河北、内蒙、山西等周边地区都是重要的能源和原材料基地，北京在工业发展中所需的电力、煤炭、天然气、水资源方面都对周边地区有很强的依赖性。其次，要结合产业生产环节要素投入情况进行分工。如黑色金属冶炼及压延、交通设备制造的生产环节在河北、内蒙、山西等煤炭、电力等能源比较丰富的地区发展更有优势。工业技术研发环节因其高资金投入、科研力量投入大等在北京发展更有优势。对于产品主要销往沿海城市或国外地区的工业，在天津发展更有交通优势。

     5.加强首都圈内整体交通干线规划和建设

交通网络的建设，对于加强区域间的联系有很大的推动作用。根据区域经济学上著名的点轴理论，工业要实现高效、持续发展，一般会选择按照主要交通干线布局和转移。北京作为内陆城市，主要交通干线指的是铁路和公路运输干线，铁路干线主要有京津、京沈、京张、京包、京唐等省际客货运专线，公路运输干线包括京津塘、京保石、京港澳、京唐秦等。未来首都经济圈内主要干线的建设方向主要是要实现货运的无缝化衔接、客运的零距离换乘，以降低区域交通成本，促进工业转移和合理布局。