铁路安全风险管理及其有效实施的支撑条件

高 岩¹  王 德¹  曹宪光¹   林淼²

（作者：1.铁道部党校铁路企业管理教研部  100088  副教授

   2. 铁道部党校管理学教研部  100088  教授）

摘要：深刻理解和准确把握铁路安全风险管理的精神实质和科学内涵，正确处理好安全风险管理与传统安全管理的关系，明晰并夯实当前全面推行铁路安全风险管理所必需的重要支撑条件。

    关键词：铁路安全风险管理 实施 支撑条件

为确保安全运输持续稳定，铁道部党组提出了全面推行安全风险管理，提高铁路安全管理科学化水平的安全工作新思路。全面贯彻落实好部党组的这一决策部署，有效实施安全风险管理，首要前提是深刻理解并准确把握安全风险管理的精神实质和科学内涵，正确处理好安全风险管理与传统安全管理的关系，明晰并夯实当前全面推行安全风险管理所必需的几个重要支撑条件。

    1 铁路安全风险管理是传统安全管理的创新与发展

安全风险管理是一门新兴的安全管理科学。综合国内外理论研究和实践探索，可以将我国铁路安全风险管理定义为：对铁路各种安全系统，通过风险识别、风险研判和规避风险、转移风险、驾驭风险、监控风险等一系列活动，来防范和消除风险的一种现代科学安全管理方法。全面推行安全风险管理是部党组总结历史经验，在准确判定和把握新形势下铁路安全发展趋势及内在规律基础上做出的重要决策，是对铁路传统安全管理的传承、创新与发展。

    1.1  铁路安全风险管理传承于传统安全管理

1.1.1  铁路安全风险管理与传统安全管理既有联系又有区别

安全风险管理与传统安全管理既有区别又有联系，遵循着既对立又统一的辩证关系。

联系上：二者在管理目标上，都坚持安全发展，着力于实现铁路安全持续稳定；在管理理念上，都强调安全第一、预防为主、综合治理，着力于树立责任意识、问题意识和风险意识；在管理内容上，都注重夯实基础、超前防范，抓好过程控制和事故应急处置，着力于构建安全管理的专业技术管理和保障机制。

区别上：传统安全管理属于“纯反应型”管理，侧重于对已经发生事故的调查分析和处理；是一种“静态管理”，信息交流与反馈不畅通；定性概念多，就事论事多，主要凭经验和直观处理安全问题；没有把安全与经济效益挂起钩来，缺乏安全经济与危险损失率的研究；侧重于追究人的操作失误的责任，片面强调“违章作业”，忽视创造本质安全的条件。而安全风险管理则属于“预见型”管理，对可能发生的事故进行预测和预防；是一种“动态管理”，利用信息的交流和反馈指导安全管理；将定量与定性分析相结合，用系统的观点对生产系统进行安全分析；重视安全价值准则，把安全与生产、安全与效益结合起来；重视人—机—环境的关系和本质安全，把人既看成安全管理的对象，又看成安全管理的动力。

安全风险管理与传统安全管理的辩证统一关系，决定了铁路全面推行安全风险管理，既不能与现有安全管理相割裂，更不能脱离现有安全管理另起炉灶，而是必须把安全风险管理建立在现有安全管理基础之上，通过引入风险意识，优化工作思路，强化风险掌控，促进铁路安全管理更加理性、更加科学。

1.1.2  铁路安全风险管理是传统安全管理的升华和发展

铁路安全实践表明，事故的发生与人的不安全行为、物的不安全状态、环境的不良条件、管理的失误缺陷息息相关。铁路安全风险管理正是抓住了矛盾的主要方面，从本质安全化入手，升华和发展了传统安全管理理论。

一是对铁路安全风险认识的升华和发展。铁路安全风险管理较之传统安全管理，在遵循安全管理的宏观对象就是由人、物、环境和管理所构成的安全系统的基础上，从风险管理的角度分析了事故的形成机理，进一步阐明了安全管理的微观对象就是风险因子、危险源、隐患和事故，强调了人是生产力中最活跃的要素，除不可抗力外，一切事故致因因素归根结底是人的问题。

二是对铁路安全管理方法的升华和发展。铁路安全风险管理的思想精髓是对系统中潜在的各种风险进行全面连续的识别和归类，对风险因素可能造成的损失以及能否被接受进行量化评估，对不能接受的损失采取安全预防措施，达到降低直至消除损失的目的。因此，较之传统安全管理，铁路安全风险管理更加强调尊重安全生产的客观规律性，更加强调通过科学方法确保系统安全状态。它将概率论、数理统计、模糊数学等自然科学引入风险识别、评估和控制的安全管理过程中，极大地增强了安全风险管理的量化概念和可操作性，改变了传统安全管理笼统定性、管理无据的状况，实现了对安全系统的科学管理。

    1.2  铁路安全风险管理是创新的安全管理

近年来，我国铁路高速化、重载化、电气化、信息化和自动化等发展迅猛，用短短几年的时间走过了发达国家铁路几十年的发展历程，导致在时间序列上应该在不同发展阶段所面对的问题，被压缩到了同一个发展时空中，造成软硬件的不适应、不匹配、不协调、不完善问题所带来的安全风险日益凸显的不利局面。这些突出的新问题和新隐患，要求在安全管理上必须更新观念、创新思路。通过增强风险意识、识别和研判风险危害、实施风险控制，实现铁路安全管理的规范化、系统化和科学化。

在高速铁路安全管理创新方面，通过推行安全风险管理，可以进一步解决由于建设速度过快导致的高铁安全规律掌握不足、法律法规和规章制度不健全、技术作业标准体系不完善、工程质量源头管理存在缺陷、关键产品准入管理把关不严、设备设施维修养护不够科学精细、职工安全及技术教育培训严重滞后等一系列安全管理新问题。

在重载铁路安全管理创新方面，通过推行安全风险管理，可以进一步解决我国重载铁路网快速形成过程中出现的重载列车整列长度大、整体重量大、行车密度大，以及繁忙干线客货混跑、速密重并举等一系列安全管理新问题。

    1.3  铁路安全风险管理是科学的安全管理

安全风险管理具有较强的系统性，主要体现在内容上的完整性，机制上的层次性和方法上的关联性。

管理内容上，安全风险管理是一个完整的管理体系，涵盖了组织协调管理、安全生产责任制、安全生产奖惩、安全投入保障、安全教育培训、安全生产监管、隐患排查治理、应急救援处置等众多内容，充分体现了安全系统的完整性。

管理机制上，安全风险管理强调发挥组织机构职能，重视法律法规、规章制度和标准化建设，强调安全生产逐级负责制，重视强化全员安全主体责任意识，强调以人为本，重视教育培训，主张系统思维、精细管理，将安全责任落实在事前的风险预判、事中的风险防范和事后的风险危害控制上，充分体现了安全系统的层次性。

管理方法上，安全风险管理从危险源辨识入手，采用定性与定量相结合的方法进行风险分析、评估和控制，建立起基于闭环过程管理的安全风险防控体系，强调全员参与和持续改进，确保安全生产各个环节风险可控、能控、在控的客观要求，充分体现了安全系统的关联性。

铁路是一部大联动机，铁路自身特点及发展现状要求安全管理必须从系统观点出发，建立起科学、完整、全面的风险防控体系，而安全风险管理正是这一系统思想的集中体现。

许多国家在制订铁路系统风险管理标准时，充分运用了安全风险管理的思想和方法。例如，英国铁路采用的ALARP(As Low As Reasonably Practically)（低且合理可行）原则，法国铁路采用的GAMAB (globalement au moins aussi bon)(至少总体良好)原则，德国铁路采用的MEM(minimum endogenous mortality)(最低限度内源性死亡率)原则等，都是制订风险管理标准方面的成功案例。特别是根据英国ALARP原则制订的标准发布以来，已经被丹麦、新加坡、泰国、台湾和香港等许多国家和地区的铁路行业所采用。这些都为我国铁路实施安全风险管理，提供了很好的借鉴。

    2  实施铁路安全风险管理的相关支撑条件

安全风险管理与传统安全管理之间创新与发展的辩证关系，决定了目前在全路推行安全风险管理，不是脱离现有安全管理另起炉灶，但同时也决定了实施安全风险管理必须要在现有安全管理基础之上，引入安全风险意识，实施新的安全风险管理方法，创新性地建立安全风险管理体系。目前在全路顺利推行和实施安全风险管理，必须首先着力强化6个方面的重要支撑条件。

    2.1 风险管理意识支撑条件

成功实施安全风险管理的先决条件，是全路强烈的安全风险管理意识。尽管长期以来广大干部职工高度重视安全工作，取得了一定成绩，但危及安全生产的问题和隐患仍然不少，安全基础薄弱的状况始终没有得到根本解决。为此，全路要广泛开展安全风险意识、安全责任意识和安全发展理念教育，切实把风险意识根植于干部职工的思想深处，贯穿到运输生产的全过程。

2.1.1牢固树立安全价值观

价值观决定着人类的行为取向。在全路有效推行安全风险管理，必须通过广泛开展安全意识、安全责任宣传教育，在全路牢固树立“安全大如天”的安全价值观，借此进一步统一全路干部职工对铁路安全生产极端重要性的认识。

2.1.2 牢记“三点共识”

 部党组“三点共识”是全面实施铁路安全风险管理的基石。全路干部职工要进一步牢固树立“三点共识”，做到任何时候都把安全作为大事来抓，任何情况下都把安全放在第一位来考虑，任何影响安全的问题都要立即解决，牢牢掌握安全工作和安全风险管理的主动权。

    2.2 体制机制顶层设计支撑条件

推行铁路安全风险管理必然要求建立与之相适应的科学、完善的体制与机制。创建安全风险管理体系，关键中的关键在于首先做好顶层设计。

2.2.1 以现行的铁路安全管理体系为基础

我国现行的铁路安全管理实行的是国家监察、行业管理、群众监督的模式，从体制上保障了安全责任的履行、安全措施的落实、安全管理的控制，为全面推行安全风险管理积累了丰富的安全管理经验，也为铁路建立新形势下的安全风险管理体系提供了坚实的基础。因此，在进行安全风险管理体制机制顶层设计时，应以现行的铁路安全管理体系为基础。

2.2.2  实用有效突出重点

推行安全风险管理，应该依据相关法律法规和风险管理国家标准，结合铁路现行的安全管理体系，坚持实用有效、突出重点的原则，大胆创新，形成行之有效的新的综合管理体系。要切实抓住当前制约运输安全的主要矛盾，围绕高铁、客车和高风险环节、关键岗位，实施系统管理、过程控制，以“安全第一、预防为主、综合治理”为方针，以确保高铁和旅客列车安全为重点，以推进安全生产标准化为载体，以落实安全生产责任制为保证，全面引入风险管理的理念和方法构建铁路安全风险控制体系。

2.2.3  分层分级有序推进

创建安全风险管理体制机制、推行安全风险管理，是一个系统工程，涵盖铁路建设和运营管理的各个方面。因此，必须尊重铁路安全工作的客观规律，坚持分层分级、有序推进的原则。一是要按照循序渐进的要求，以“自下而上、自上而下、上下结合”的方法，结合实践持续改进完善，逐步实现全面覆盖。二是科学设定阶段目标，力争首先初步建立职责明确、程序清晰、适用有效的安全风险管理运行机制，经过深入实践后，再基本建成机制健全、科学高效、管理规范、覆盖全面的铁路安全风险控制体系，实现安全风险全面受控、安全基础全面加强、管理水平全面提升。三是各级专业部门要认真履行安全风险管理的主管责任，切实强化安全风险管控。四是各综合部门必须承担风险控制措施的综合保障责任，保证监督检查、安全投入、资源配置、队伍建设、组织作用等控制措施的有效落实。

    2.3 技术支撑条件

安全风险管理是建立在科学技术发展成果之上的安全管理方法。铁路推行安全风险管理，必须在全面掌握风险管理技术方法的基础上，充分发挥安全生产科技的支撑保障作用。

2.3.1 发挥安全生产科技的支撑保障作用

全面实施安全风险管理，必须继续加强全路安全生产科技研究，推动安全科技创新，发挥科技支撑保障作用。所以，我们应该继续健全安全生产科技政策和投入机制，建立以企业为主体、市场为导向、企业安全生产和科学研究相结合的技术创新体系，对铁路重大事故风险防控和应急救援科技攻关，争取在重大事故致灾机理和关键技术研究方面取得原创性突破。继续推进安全监管监察技术支撑机构工作标准化建设，搭建科技研发、安全风险评价、检测检验、职业危害监测、安全培训、安标认证与咨询服务技术支撑平台，推广应用先进适用工艺技术与装备，完善安全生产科技成果评估、鉴定、筛选和推广机制，建立多层次的安全科技基础条件共享与科研成果转化推广机制。

2.3.2  掌握风险管理技术方法

风险管理是以观察、实验和分析损失资料为手段，以概率论和数理统计为数学工具，以系统工程理论为研究方法，研究风险发生规律和风险控制技术的新兴管理学科。因此，推行安全风险管理就必须要求全路干部职工抓紧学习风险管理理论知识，全面掌握风险识别、风险分析和风险控制的技术方法。

    2.4  设备支撑条件

安全风险管理的宏观对象是人、物、环境，物的不安全状态是导致事故的主要原因之一。提高铁路技术装备的质量和保障能力是解决物的不安全状态的根本措施，也是保障铁路安全的重要防线。

2.4.1  完善设备准入管理

安全风险管理强调的是事前管理，消除风险要从源头抓起。全面实施安全风险管理，要求严格设备准入制度。全面提升设备质量，必须加强物资采购管理，建立公开透明的物资采购机制，健全铁路产品技术标准，规范铁路专用设备准入管理，完善铁路产品认证管理办法。

2.4.2  加强设备检修维护

保证设备运营过程中时刻处于良好状态是安全风险全过程控制的重要环节。实施安全风险管理必须健全铁路设备养护维修机制，牢固树立“检重于修、慎修精修”的理念，切实强化线路维修过程的质量控制，把好项目确定、作业精度、质量确认等关键环节，完善设备检修技术标准和作业流程，加强日常检查监测和养护维修，确保设备运行稳定可靠。

2.4.3  采用安全新设备

推行安全风险管理需要加大对安全设施的投入，研发应用先进可靠的安全技术装备。其中，需要重点发展检测监控、安全避险、安全防护、灾害监控及应急救援等技术研发和装备制造，采用先进的安全检测监控手段，深化固定设施服役状态监测，加强移动设备的在线检测，对铁路设备进行全方位、全天候的动静态监测，提高基础设施综合检测、预警及分析评估能力。同时，还需要完善高速动车组车载诊断技术，提高动车组运行高可靠性；积极研发高速动车组车载接触网在线安全监控装置；建立健全防灾安全监控系统，设置风、雨、异物侵限、地震等监测装置，确保安全风险可控。

    2.5 基础建设支撑条件

全路干部职工只有进一步加强安全基础建设，打牢安全基础，才能适应全面推行安全风险管理的新形势，不断提升铁路安全管理水平，以实现安全风险的预先控制、超前防范。

2.5.1明晰和落实安全风险管理责任

全路需要进一步完善铁路安全监管体制，建立权责明晰、运转高效、落实到位的铁路安全管理新体制；进一步强化政府安全监管，加大铁道部对铁路企业安全生产的监管力度，形成权责明确、监管有力、协调顺畅的安全监管格局；进一步加快确立铁路运输企业市场主体地位，落实铁路局安全主体责任，严格落实各级安全生产责任制。同时，各专业管理部门还需要切实加强专业管理。

2.5.2 加强安全生产法制建设

一方面应该加大安全执法力度，净化铁路安全环境，另一方面还应该加快规章制度建设和管理，形成科学严密、规范有效的安全管理制度体系。建立健全安全风险管理考核机制，开展好考核评估工作，以对安全风险管控实行有效的监督，提高安全风险管理的效能。

2.5.3 注重安全风险的科学研判和有效处置

安全风险管理的重点是实现对安全风险的过程控制，而风险过程控制的基础是对安全风险的研判。为此，要根据风险因素不同层次与类别，确定风险偏好和风险承受度，据此确定风险的预警线及相应采取的对策。其中，要注意明确处置流程、处置措施和职责分工，科学制定管控措施，做到简明实用、便于操作。针对不同风险，按照设备质量标准和职工作业标准，分系统、分层次制定控制风险和消除风险的措施，按照“逐级负责、专业负责、分工负责、岗位负责”的要求，把风险责任和风险措施落到各工种、各岗位。同时，还要注意做好安全风险的应急处置工作。

    2.6  职工素质支撑条件

风险管理的对象第一要素是人。实现安全风险管理的效果在于职工素质的提高。

2.6.1  提高领导干部的安全风险管理能力

搞好安全风险管理的关键在领导，推行安全风险管理首先要提高领导干部的安全风险管理能力，各级领导干部要亲自上手，要把安全风险管理作为提升安全工作水平的重要抓手，带头学习风险管理的新理论、新知识、新技术，提高安全管理能力，按照安全风险管理的目标、方法和程序，督促各部门落实安全风险管理职责。

2.6.2  加强安全风险管理专业人才队伍建设

进行风险的识别、估计、评价、决策、监控的全过程控制，需要安全风险管理专业人员指导。为此，全路需要注重安全风险管理专业人员的培养、引进和使用，努力造就一支高素质的安全风险管理人才队伍。大力实施安全工程师教育培养计划，建立注册安全工程师使用管理配套政策，加强职业安全健康专业人才和专家队伍建设，培养高危行业专业人才和生产一线急需技能型人才。

2.6.3  全员安全风险管理知识的培训普及

安全风险管理的成功与否，关键在于每一个职工的参与。为此，必须加强对安全风险管理知识的普及和宣传教育工作，使全路职工理解掌握安全风险管理的概念、标准和方法，明确各自的工作任务和目标，提高安全生产技能、安全风险管理控制能力、各种应急情况下的处置能力，培育善于观察、思考、总结经验的良好习惯。另外，还要把握好提高教育培训效果的关键环节，突出抓员工的岗前培训、发生事故后的反思或定期的工作总结等环节，实现全体员工“我会安全”的目标。

2.6.4 加强安全风险文化建设

推行安全风险管理，必须要充分发挥安全文化的引领、激励、凝聚和规范作用。通过安全风险文化建设，把岗位安全立功竞赛、案例警示宣传、安全法规教育渗透到安全生产各岗位、全过程，养成遵章守纪的良好习惯，形成人人讲安全、文化促安全、合力保安全的氛围。同时，通过加强安全风险文化建设，有效整合分散的安全要素,形成安全生产内在的、长效的约束机制，真正使职工自觉地从内心深处认同企业安全风险文化，把安全风险文化内化于心，固化于制，外化于行。