自然资源管理与生态文明建设

                李 颖  

                        （铁道部党校，北京100088）

三十多年来我国经济社会快速转型，工业化和城市化进程加快，其负面后果之一就是自然资源被过度开发和利用，矿产、土地、水和森林等主要自然资源的消耗及其所导致的各项污染物排放不断增大，从而对经济社会的可持续发展带来巨大压力。在实现社会经济发展、资源能源节约与生态环境保护相协调的大背景下，党的十七大首次提出建设生态文明。十七届五中全会又对加快建设资源节约型、环境友好型社会和提高生态文明水平提出了全面要求。党的十八大更是把生态文明建设作为“五位一体”的重要内容，进一步强调尊重环境和生态保护。生态文明建设固然有其丰富的内容，但归根到底还是以自然资源状况作为基本的评价指标。自然资源的存量和再生能力决定了经济社会发展的可持续性，标志着生态的承载能力，是生态文明建设最为重要的标杆。因此，自然资源管理是建设生态文明的首要任务。在自然资源管理上，一直以来都存在一些不利于生态文明建设的错误认识。从剖析这些错误认识入手，转变传统观念，把握自然资源管理的基本原则，是建设生态文明的题中之义。

一、转变自然资源管理上的传统思维

长期以来，我国在自然资源和环境管理上缺乏具体分析和符合实际情况的宣传和教育。有太多的人受“地域辽阔，资源丰富，资源总量大”宣传和教育的影响，忽视了人均占有量很少的现实情况，也缺少对自然资源的忧患意识。在此背景下，环境资源管理部门、生产机构很容易形成“自然资源取之不竭”的观念，从而导致“自然资源无价”、“自然资源可以无偿占用”等观念和做法在中国社会长期占据主导地位。

这些传统思维至少导致了以下危害的产生：第一，不合理利用或盲目开发自然资源。既然自然资源取之不竭、自然资源无价，人们当然可以无偿地占用自然资源，因而盲目开发以及对自然资源不合理利用的现象大量发生。如此一来，自然资源的效用降低、浪费严重，生态不断遭到破坏造成环境恶化，经济社会发展的可持续性下降。第二，自然资源的所有权、行政管理权、经营开发权混淆不清。国家对自然资源享有的所有权徒有虚名，大量自然资源资产因其价格的不合理被无偿或低价占有，占用者因低廉的使用成本而丧失对国有资源的保护意识和增值的意识，造成严重的浪费。长期以来实行的自然资源资产分部门多头管理体制，造成各部门各地方争夺资源的现象时有发生，自然资源的稀缺性和不可再生性要求难以得到满足，自然资源开发过滥，影响了可持续发展。第三，自然资源管理法律法规实施困难。尽管近几十年来陆续颁布了多部自然资源管理的法律法规，但效果差强人意。受传统思维影响，自然资源管理的法律法规条文过于原则、空洞，可操作性不强；部门资源法律法规较多地考虑某些部门、某些系统的利益，缺乏全局考虑，缺乏整体的配合，甚至一些法律条文还相互抵触；违法成本低，实施的难度大。第四，资源浪费现象愈演愈烈环保和资源节约意识很淡薄。受自然资源无价值理论影响，人们开发和使用自然资源没有节制。小农意识广泛存在，对于公共的或共有的自然资源，更是为了自己短期利益的最大化，无度地索取开发，“公地悲剧”屡见不鲜。

我国的自然资源种类较为齐全，各种自然资源可以说应有尽有，就各种自然资源满足本国经济社会发展需要的程度来说，是世界上各种自然资源自给程度较高的国家之一。然而，另一些事实表明，我国自然资源其实处于相对贫乏的状态：人均占有的自然资源量较少，随着人口的增加，人均资源占有量还将不断减少，人与资源的矛盾将会变得十分突出；低劣资源的比重较大，较有代表性的就是铁矿，储量居世界第三，质量却很差，平均品位只有34%，开发利用难度较大；自然资源质量参差不齐，资源承载能力有明显的地区差异；资源空间分布有一定的地区组合优势，但资源丰度与产业丰度并不一致，存在区域二元结构；资源开发程度较高，后备资源普遍不足，宜耕土地的利用率已高达90%以上，未耕土地中的可耕地的比重极低。因此，建设生态文明，深入贯彻落实科学发展观，必须认清我国主要自然资源的人均拥有量低于世界平均水平、主要污染物排放量居世界前列的事实，转变传统思维，不断提高自然资源管理水平，尽快建立有利于资源能源节约和生态环境保护的经济发展方式、产业结构和消费模式。

二、把握自然资源开发与保护的平衡

加强自然资源管理，保护生态环境，并不是对所有自然资源一概封存不用，而是要通过有效的管理，一方面保证自然资源的开发和利用能满足当前经济社会发展的需要，另一方面又不至于因过度的开采滥用而影响发展的持续性，进而危及子孙后代的利益。概括地说，就是要通过有效的自然资源管理，把握自然资源开发和保护的平衡。

第一，把握自然资源开发利用和存量保护的平衡。土地、森林、草原、湿地、河流、湖泊和海洋既是重要的自然资源，也是重要的自然环境、生态系统和生态资本。对此应当有严格的保护规划并加以落实，确保这些自然资源、自然环境、生态系统和生态资本的规模、结构、质量和功能不因工业化和城市化的发展而改变。土地、森林、草地、湿地资源具有涵养水源、固土保肥、释氧滞尘等作用，河流、湖泊与海洋资源是吸收和释放温室气体的关键因素之一。因为此类自然资源基本不具备再生力，所以保证这类自然资源期末存量不少于起初存量，是自然资源管理的基本面，是生态文明建设的前提条件。

第二，形成保护优先和合理开发的机制。无论何种类型的自然资源开发，都不可避免地导致自然资源破坏和生态环境破坏，但自然资源的开发又是经济社会发展之必需，从这个意义上来说，自然资源的管理就是促使资源开发者形成保护优先和合理开发的机制。谁开发谁保护，谁破坏谁治理，在开发中保护，在保护中开发针对资源开发中违背生态规律和技术规律滥采滥挖的严峻形势，当前的自然资源管理应当从市场准入制度、财税制度的改革入手，进一步整合矿业权、水权、土地产权，提高资源产业的市场集中度和技术水平，提高资源综合回收率、综合利用率。

第三，提高自然资源的开发效益和价值效益。自然资源的开发利用必须遵循可持续发展原则，做到合理、有效的利用，既能满足当代人发展的需求，又不能损害后代人的利益。把握这种平衡，必须最大限度地提高自然资源的利用效益，在开发利用的过程中争取以最少的投入获取最大的收益，使自然资源的价值效益充分体现出来。结合目前的实际情况，要做到这一点，采用市场化规则对自然资源进行管理，是一种必要的选择。以市场化为导向，充分发挥经济杠杆作用，将自然资源作为具有一定经济价值的国有资产进行管理。同时做好不同利益主体之间的利益协调工作，理顺中央和地方、企业和个人、不同部门之间的利益关系，通过合理协调，有利于自然资源的优化配置和自然资源的整体开发和合理利用

三、留存生态修复的可能和空间

经济社会的发展，必然涉及自然资源的开发和利用；而自然资源的开发和利用，又不可避免地造成环境的改变和生态的破坏。提高自然资源管理水平的要求之一，就是要把握好自然资源的开发和利用的“度 ”，不可过度开发，更不可滥采滥挖，其“底线”就是要给被改变的环境或被破坏的生态留出修复的空间，使之在一定时期内回复或基本回复到开发前的状态。十八大报告中也提出，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

生态修复是应用生态系统自身组织和自身调节能力对环境或生态本身进行修复，即通过政策、管理和一定的人工促进措施，消除不合理的人为干扰，促使自然界本身固有的再生能力得以最大限度地发挥，促进植被的生长发育和发展演替，保护和改善受损生态系统的结构、景观和功能，建立和维系与自然条件相适应、与经济社会可持续发展相协调、相对稳定并良性发展的生态系统为了加速已被破坏生态系统的恢复，可以辅以人工措施以加快生态系统恢复的步伐。通过生态修复，可遏制生态恶化的趋势，实现生态系统良性循环，实现人与自然和谐相处，为国家生态安全提供保障。

然而，近几十年来，随着人口的急剧增长，经济社会的迅速发展，工业化和城市化进程的不断推进，对自然资源掠夺性开发，导致环境污染、森林破坏、土地荒漠化、水土流失、能源危机、生物多样性降低、淡水资源匮乏、自然灾害频发。各种环境问题严重影响人们的生产、生活和生态系统安全。更为严重的是，大多生态的破坏未给生态修复留出足够的空间，使得生态的修复成为不可能或可能性甚微，合理整治、恢复生态环境，成了经济社会持续发展亟待解决的问题。

因此，建设生态文明，加强自然资源管理，当前的急务之一就是要加大对自然资源损失的补偿力度。工业化和城市化进程的快速推进，占用了大量的绿地和水域资源，消耗了环境容量；森林、草地、湿地、江河与湖泊面积的减少，弱化与分割了这些自然资源系统的生态功能；上游资源的开发利用对下游水体和土地形成了污染，影响了流域资源的生态功能；矿产资源的开发利用破坏了水环境、土环境、生物环境、地质环境和大气环境。必须通过建立自然资源损失和生态环境损失的补偿机制减少社会经济活动对资源环境系统产生的不利影响，给生态修复留出足够的空间。按照自然资源损失和生态损失足额补偿的要求，对每项自然资源开发利用活动和其他社会经济活动进行环境影响评价和生态效益监测，根据评价和监测结果决定项目取舍、征税额度和补偿办法，使生态修复保有物质保障的可能。

四、加强自然资源的循环利用

发展循环经济，加强自然资源的循环利用，无疑是自然资源管理最佳的方式之一。所谓循环经济就是将经济发展和生态建设相结合的一种经济发展模式，是一种将清洁生产和废弃物重新利用的生产模式和经济发展有机结合的一种模式，综述起来就是自然资源的循环利用，就是生态经济。

传统经济是“资源—产品—污染排放”的单向流动，自然资源被人们以越来越高的强度开发出来后，在生产加工和消费过程中把污染和废弃物大量地排放到环境中去，其实就是通过把资源持续不断地变成废物来实现数量型增长，其后果就是自然资源的枯竭和环境污染。与传统经济不同，循环经济则倡导自然资源的循环利用，它要求经济活动按照自然生态系统的模式，组成一个“资源—产品—再生资源”的反复循环流动的过程，使得整个经济系统以及生产和消费的过程基本上不产生或者只产生很少的废弃物。中国的经济发展速度非常之快，传统的经济发展模式对于资源的消耗越来越大，在自然资源有限的前提下，加强自然资源管理的最好办法就是建立循环经济这种新的发展模式，利用自然界中物质变化规律和科学的生产方法，使经济活动从野蛮生长向生态文明转化。

20世纪 90年代以来，德国、日本、美国等发达国家陆续出台了一系列的政策推动循环经济的发展，并且取得了较好的成效。从发达国家的经验看，实施循环经济是一项科技含量很高，社会性极强的系统工程，必须从观念、技术、市场、政策等各个方面采取有效措施。首先，制定符合循环经济理念的产业政策，并以此为依据进行产业结构调整，把发展循环经济的规划和实施方案纳入经济社会发展总体规划和计划之中。第二，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的产业，严格限制能源消耗高、资源浪费大、环境污染重的企业发展，把资源消耗和环境影响作为产业政策的重要因素加以考虑。第三，依靠科技进步，大力开发和推广使用可节约资源能源、减少废物排放的生产技术与工艺，开发和应用有利于资源合理利用、促进资源增值的技术第四，改革不合理的价格体系，建立资源有偿使用制度，改变原料有价、资源低价、环境无价的状况，遵循价值规律调整资源、环境价格，抑制资源能源浪费及生态环境破坏，逐步建立资源能源节约型经济模式。第五，不断加大对绿色消费的宣传力度，开发绿色环保产品，在生产研发上加大力度，积极引导和促进消费者对绿色产品的消费。绿色产品的消费，对循环经济和生态经济的促进，是一种内在动力。

生态文明建设，是关系人民福祉、关乎国家未来发展的长远大计。在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势面前，尊重自然、顺应自然、保护自然，加强自然资源开发和利用的有效管理，才能从根本上改善生态环境质量，实现经济社会的可持续发展。