中国共产党国家治理方式的未来趋向

刘长军

（铁道部党校  北京 100088）

摘要：中国共产党国家治理方式呈现了若干新的发展趋势。这些趋势集中体现在：国家治理的“项目化”趋势、“网络化”趋势、“福利化”趋势、“参与化”趋势等方面。这些新的趋势，既体现了中国共产党对马克思主义国家理论的继承和创新，又带有若干的中国特色。

关键词：中国共产党；治理方式；未来趋向

马克思主义认为，国家治理方式随着经济基础的变化而不断调整，不是固定不变的。较之于以往的“单位制”、“双轨制”、“承包制”、“责任制”、“计划制”、“市场制”等国家治理方式，近些年，中国共产党国家治理方式呈现以下几个发展趋势。

一、 国家治理的“项目化”趋势

虽然“项目”一词最早用于肢体概念，但现已广泛应用于众多领域，并被赋予了一种事本主义的动员或组织方式。实现既定目标是“项目化”的最大特色。中国共产党一直将中国革命、建设和改革视为系统的社会工程。

十八大前后，中国共产党开始自觉从理论上阐述了社会建设的系统工程和所达到的既定目标。十八大报告频繁地使用了“工程”和“项目”等词语，如党的建设新的伟大工程、公民道德建设工程、文化惠民工程、文化项目建设、生态修复工程等。国家治理方式的“项目化”趋势已经显现。这是因为，“项目化”能够以项目实施的方式而成为具有体制性特征的国家治理逻辑，必然地带有制度的根源和历史的因素。在中国特色语境下，项目化的国家治理方式，不可避免地带有体制性特征，这就决定了中国共产党国家治理的“项目化”不同于工程技术领域的“项目化”。

其一，国家治理方式的“项目化”，既是党和政府的社会实践活动，也是思想意识领域的实践活动。离开了人的思想意识活动，社会实践就不复存在。社会实践中需要达到的一些具体目标，可能会影响群众的具体利益。比如，虽然基础设施建设和改造会给群众带来方便，但这也可能会影响群众具体的利益。这就需要国家从多个方面进行利益补缺、思想教育、政策宣传和心理疏导。国家治理方式的“项目化”趋势，不可避免地会涉及到人的思想意识工作。

其二，国家治理方式的“项目化”，始终与“人”的问题结合在一起。工程技术领域的“项目化”，其项目治理的对象基本上都是“物”，如桥梁、隧道、高楼等。但在国家治理的“项目制”形式下，“人”的因素被提到了重要位置。比如，中国共产党认为，治国理政的依靠力量是人民群众，治国理政的基本目的就是服务于人民群众。十八大报告强调，在治国理政的过程中要“坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。”[1]R47

其三，国家治理方式的“项目化”，具有一脉相承和继往开来的特点。一般而言，工程技术领域的项目制定，多具战术性，时间比较具体，如三年或五年竣工。但国家治理的“项目化”是不散、不乱、不断推进的过程，从时间的延续性上看，更强调“项目”在国家治理过程中的政策延展性和稳定性。所以，在策略上，中国共产党治国理政的“项目制”，大多具有战略性和顶层设计的意义。

其四，国家治理方式的“项目化”，在方法上强调“统筹兼顾”与“科学发展”。与工程技术领域的项目相比较，国家治理视野下的“项目化”更加强调系统性和整体性。进入新世纪，中国共产党坚持“统筹兼顾”和“科学发展”的国家治理方法。统筹兼顾的方法，强调国家治理过程中，统筹城乡之间、区域之间、经济和社会、人与自然、国内外的关系。“科学发展”的方法，强调按照客观规律办事，尤其是按照社会主义建设规律、共产党执政规律和人类社会发展规律来治国理政。

其五，国家治理方式的“项目化”趋势，还突出表现在政党建设领域。中国共产党一直将党的建设视为伟大的工程项目。十八大报告指出，“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”[1]R45如何用“项目”的形式推进党的建设的“伟大工程”，思想学术界还没有引起应有的重视，对政党建设的“项目化”工程研究，还远远不够。

其六，从“项目”追求的终极目标看，工程技术领域的“项目化”更多地强调经济利益最大化，带有浓厚的经济色彩。国家治理的“项目化”更多地强调社会利益的最大化和均等化，强调公平正义能够在国家治理中得到体现，带有浓厚的政治色彩和人文关怀。当然，国家治理的“项目化”也考虑项目实施的经济利益的适当回报，使人民能在整个“项目化”的国家治理中，享受项目建设的成果，增强中国特色社会主义的认同感。

“项目化”国家治理方式，具有显而易见的优势。但项目化的实施，一般是通过“分级治理”或“层包”的方式进行的。顶层设计目标，必须有效地分解成若干的“小项目”和“基层项目”。但是，“基层项目”常常造成一些具有反体制的回潮效应。这样，顶层项目与“基层项目”会因为对预期目标的追求不同而产生激烈的博弈。可见，“项目化”治理方式并非十全十美，也存在一定风险。①

二、国家治理的“网络化”趋势

新世纪以来，中国共产党根据社会变化以及互联网快速发展的现实，将“网络化”逐渐作为治国理政的方式之一，并从两个方面强化了这一治理模式。

一是国家治理“网络化”的实体趋势。这是由快速发展的社会现实决定的。首先，四通八达的交通网络，使人们的交通方式“网络化”。便捷的交通使城市之间实现了“朝发夕至”， 部分省市借助城际交通，着力打造“一小时城市圈”，人们的空间距离不再是难题，整个国家形成了海、陆、空立体交通网络，人们的出行被笼罩在若干张交通网之内。

其次，城市的管理越来越“网格化”。城市楼群的布置越来越紧密，街区的布置越来越紧凑，社区的工作覆盖面越来越宽泛，城市社区的管理也越来越“网格化”。比如，早在2008年，浙江省舟山市就开始建设“网格化管理、组团式服务”的信息管理平台。北京市也推行了这种“网格化”的社会管理方式。如东城区开展了“万米单元网格”；海淀区开展了“三心合一”的网格化管理新模式；石景山区开展了“地下网格管理”等新模式。

最后，城市与城市之间组建了若干城市群、城市带或城市圈。比如中原城市群、长株潭城市群、武汉城市圈、皖江城市带、环渤海经济圈等等。中国的地理空间结构正在逐步进入网络化时代。现实的变化导致人们思想观念的改变，人们现在衡量两地之间的距离，正在逐步地从以前的“多少公里”变为现在的“多少小时”。可见，“网络化”社会现实的存在，直接导致“网格化”进入国家治理模式的视野，并已经在某些地区进行了实践探索，从中总结了若干的经验和教训。

二是国家治理“网络化”的虚拟趋势。根据CNNIC的最新信息，截止到2012年12月底，中国的网民规模达到了5.64亿，互联网普及率达到了42.1%；手机网民达到了4.2亿，占整体的74.5%。[2]无论是网民人数还是网络规模，中国已经成为名符其实的网络大国。然而，互联网是个双刃剑，它在给人们的出行、购物等带来极大便利的同时，也充斥了各种色情、暴力、反动、低俗等不良现象。互联网已经成为各种思潮的发源地和集散地，网络治理已经成为国家治理的重要内容，虚拟世界的“网络化”已经给中国共产党的治国理政带来了新挑战，必须加强管理和控制。胡锦涛曾经深刻地指出，构建中国特色社会管理体系，必须进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。

以上两种“网络化”国家治理方式，在形式上具有相似性。一是两者都注重网络连接点的管理，因为这些不同的网络连接点实际都隐含着矛盾爆发的可能性。二是两者都注重在“网络化”国家治理中的“引导”作用。既包括从正面对主旋律的引导，也含有对民众焦虑心里的疏导。三是两者都注重“网络化”治理中的人文关怀，强调以德治理。在虚拟社会的“网络化”治理中，中国共产党更加注重网络民众的聚合力量，更加充分运用意见领袖的影响力，掌握舆论喉舌，并加强对网民情绪的安抚和慰藉。四是两者都重视“网络化”治理中的法制建设，都强调依法治理的重要性。在十八大报告中，“法治保障”作为新的内容被纳入了社会管理体制中来。

两种“网络化”国家治理方式，都具有不同的内容和适用于不同的对象，两者的区别是明显的。同时，两者的联系也十分紧密。一方面，虚拟空间的“网络化”国家治理方式是实体领域“网络化”国家治理方式的反映和延伸，前者为后者提供了借鉴。另一方面，后者是前者的实体支撑，没有后者就谈不上前者。这符合物质决定意识，意识反映物质的辩证关系原理。总之，两种“网络化”国家治理方式都反映了中国共产党国家观的一些新变化和新思路。

三、国家治理的“福利化”趋势

幸福是人类社会共同追求的目标。当代国家治理的方式之一，就是“福利化”1。马克思主义向来关注无产阶级的幸福问题，认为只有推翻资产阶级的统治，最终达到共产主义社会，才能实现真正的幸福。在中国，全心全意为人民服务的宗旨决定了中国共产党必须高度重视群众的“幸福”和“福利”问题。

近代中国遭受的深重苦难直接造成人民群众对享有国家福利的奢望。很久以来，中国人民对于“福利”认识，大多是停留在统治阶级的专有权上，“福利”与自己似乎毫无关系。由于这种固化的认识，加之剥削阶级对福利的专享，造成了近代中国国家治理方式基本上都远离“福利”。

新中国之后，翻身做了主人的人民群众才认识到：剥削阶级所享有福利，老百姓也应当享受。但由于历史的局限性，特别是“文化大革命”的破坏，群众实际能够享受的国家福利非常有限。这个时期，“福利化”的国家治理方式是一种沉寂的状态。改革开放之后，我们提出了“先富”和“共富”的发展思路，“福利化”国家治理开启了新的篇章。但在十八大之前，“福利化”治理具有三个特点。

一是补缺性。在经济领域，市场经济没有彻底冲破计划经济的羁绊。经济上的福利，只能靠两种体制的相互补缺来实现。在政治领域，人治权威的影响依然强势，民主法制的力量受到了削弱。政治上的福利，只能是人治权威和民主政治两种力量的相互补缺来实现。在生态文明领域，群众的生态福利被破坏，生态福利的享受，需要国家在经济发展与生态文明建设之间做出相互补缺的合理构建。在文化领域，诸如高考、户籍等制度破坏了群众享有文化福利的公平性。文化福利的普惠化，需要国家用新体制机制来补缺。

二是突出的二元性特征。在城乡之间，城市享有的国家福利远远大于农村，农村的福利水平远远赶不上城市。在国家福利的享有度上，除了城乡之间有明显区别外，体制内与体制外也有很大不同。对于体制内的人来说，多强调政治身份和国家编制，这是其享有国家福利的重要根源。对于体制外的人来说，多强调经济身份和工作岗位，这是其所能获得经济利益的重要根源，但不能全部理解为国家福利。体制外的人享有的国家福利远远少于体制内的人。这种城乡有别、体制内外的二元结构，破坏了人民群众享有国家福利的公平性。

三是有限的福利范围。这一时期，国家工作的重心是富国强民和保持稳定。因此，除了发展经济之外，国家还探索了以“保险”的形式来强固阶级基础和社会基础，主要做法就是大力推行社会保险，建立了社会保险制度。如失业保险、养老保险和医疗保险等制度。但这些实际上属于社会保障的范围，而不是社会福利。社会保障的范围虽然扩大了，但社会福利仍然局限在狭小的圈子之内。当然，造成这一问题的主要原因，导源于我国经济社会发展水平比较低，还无力为群众提供高水平的福利。

虽然这一时期的“福利化”治理方式有局限性，但还是取得了巨大成功，并逐渐勾勒了一个中国特色的福利框架。1，改革了国家——单位——个人之间的社会福利传输方式，建立了现代社会保险制度。2，建立了城乡居民最低生活保障制度，完善了扶贫机制。3，改革住房福利制度，建立城市住房公积金制度以及住房救助制度。4，政府提供社会福利服务逐步向社会福利多元化转变。5，改革相关法律法规，建立新的社会福利法律法规。[3]R117

进入新世纪，我国经济总量居世界第二，人民生活水平也大大提高，但群众却更加强烈地渴求享有改革开放的红利和社会福利。这说明，我国已经具备了可以提供普惠性“福利”的可能性，尽管这是低水平的普惠福利和不完善的普惠福利。另一方面也说明，人民群众对国家提供的社会福利，并不满意。如十八大之前，中央电视台在全国不同行业、不同人群中进行了“你幸福吗？”的随机调查，各种各样的应答表明了群众对享有福利和消除不公平福利的急切渴求。

所以，十八大之后， 普惠性的“福利化”治理方式引起了中央的重视。十八大报告指出，党和政府要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有多得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”[1]31 2013年3月6日，习近平在“两会”时强调，“要大力做好保障和改善民生工作，注重关心生活困难群众，让群众得到看得见、摸得着的实惠。”[4]

需要指出的是，普惠性的福利化并非平均主义的齐头并进。由于生产力水平的不平衡，东西部地区、沿海与内地之间在享有国家福利的程度上是有区别的。当然，随着时间的推移，普惠性“福利”和共同富裕将更好地体现在各个民族、各个地区、各个领域。

四、国家治理的“参与式”趋势

“参与式”国家治理理论早已有之。西方许多思想家都论及了这一问题，如卢梭、密尔、柯尔、阿伦特、哈贝马斯等等。即便观点各异，但他们提出了一个真问题：“参与式”的国家治理方式，或可在全球化的未来成为国家治理的趋向之一。

由于中国特殊的国情，我国更多地使用了“协商制”的国家治理方式。卡罗尔·佩特曼认为，“参与式民主在20世纪后期的重要发展，就是强调普通公民通过平等讨论与协商参与共同事务以求达成共识的‘协商民主’（deliberative democracy）理论的兴起。”[5]R11但是，中国特色的“协商式”治理理论与西方的“协商制”或“参与制”治理理论，有很大区别。

其一，理论来源不同。我国的“协商制”理论来源于两个。一是马克思主义理论。这是中国特色“协商制”理论的直接来源，也是最主要的理论来源。没有了马克思主义国家理论，中国特色“协商制”理论就是无源之水、无本之木。二是中国传统文化中关于民众参与国家治理的理论。如果没有对传统文化的继承，中国的“协商制”理论就必然缺少中国气派和中国风格。西方国家的“参与制”理论，来源庞杂，诸如强调共同利益和公民参与的共和主义理论、强调个人之间的自由协商和注重保护个人权利的自由主义理论。除此之外，西方国家的社会批判理论也是其理论来源。该理论以“语言协商”和“交往民主”为手段，进而揭批西方民主治理中的种种不幸。[6]

其二，“协商制”的本质不同。在中国，人民当家作主，是自己与自己协商，协商双方的地位是平等的。不但这种“协商制”的范围和内容是全方位的、多层次的、宽领域的，而且还受到法律保护，是合法、合规、合理的“协商”，既不是少数人的“暗箱”协商，也摒除了歧视性协商。在形式上，除了“两会”代表的“提案制”和“任期制”之外，近些年还探索了“党代表提案制”的问题。相比较而言，西方的“协商制”国家治理理论，协商双方的地位是不平等的。在他们的“协商”理论中，资产阶级仍然是统治者，人民群众受压迫的阶级地位没有改变。对于统治阶级而言，它不会因为有了“协商”就在国家政权掌控上让出丝毫半分。但如果“协商制”能更加有效地麻痹群众、巩固政权和平息某些领域的骚动，那么，在不损毁资产阶级根本利益的前提下，“协商制”国家治理方式还是能够得到一定程度的发展，但它不会突破资产阶级的统治底线。

其三，“协商制”的结果不同。总体看来，西方国家的“协商制”治理理论，协商的范围不宽（多在生产生活领域）、协商的层次不高（不触及国家统治权）。所以，他们的“协商制”患有先天顽疾。正如博曼所说，“民主协商理想对公民公开表达自己、理性以及思考他人公共理性的能力和意愿提出了很高的要求。因此，它又意味着一种苛刻的平等理想。”[7]R143另外，文化多元的冲击也使“协商”面临着重重的困难，甚至造成协商民主的解体。[8]R360但是，由于“协商制”是在民众对“投票民主”失去兴趣之后的无奈之选，加之西方具有“民主参与”的传统，“协商制”还将在西方国家存在。但它最终会让位于其他国家治理方式。

与西方不同，由于中国“协商制”的本质与人民当家作主的基本精神是完全一致的，双方不存在根本矛盾。这就决定了“协商制”在我国存在的长期性，也决定了“协商制”国家治理方式的中国特色。正如十八大指出的那样，今后要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”[1]R25但也要看到，在中国式的“协商”过程中，我国既有取得成就的喜悦，但也有遇有“民主阵痛”的困惑，“协商制”国家治理还需进一步地发展完善。[9]

除以上几种趋势外，“民众化”治理趋势开始隐约进入人们的视野。国家治理的“民众化”趋势，是指将国家治理的重心和关口前移至“民众”，吸引社会民众力量治理国家，突出国家治理结果和效果的大众化价值评价。如十八大报告强调，“要强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”[1]R35日本《读卖新闻》分析，十八大后，新一届中央政府的“大众路线”十分明显。

总之，以上这些带有趋势性的国家治理方式，有的是对马克思主义国家理论的继承和创新，有的是对原有国家治理方式的变革和突破，有的则是在摸索中趟出的新路子，还有的治理趋势不甚明朗。实际上，国家治理方式是个综合体，每一种治理方式都需要在实践中不断完善。

参考文献：