对于国铁企业来说，加强全面预算管理不仅仅是贯彻落实党中央、国务院部署的必然要求，更是推动新时代铁路高质量发展的“牛鼻子”和“方向标”。加强全面预算管理有利于促进企业提质降本增效、实现年度经营目标，是最终实现国铁企业发展战略的必然选择；有利于提高企业治理能力和治理水平，是构建形成具有中国特色、行业特点、符合市场经济规律的国铁企业运行机制的迫切需要；有利于防范企业经营风险，是加强国铁企业党风廉政建设和反腐败工作的制度保障。因此，如何用好全面预算管理是国铁企业必须面对的重要课题。

一、国铁企业全面预算管理的现状描述

（一）基础环境

1.战略目标和业务计划

中国国家铁路集团有限公司其主业是铁路客货运输服务，处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，同时国铁集团也是国家铁路建设和运营的主体，承担重大专项任务，并实行多元化经营。国家铁路的特殊定位决定了国铁集团承担着交通强国、铁路先行的历史使命，要在综合交通运输体系中率先实现现代化。从2020年到2035年，中国铁路将按照“三步走”计划在综合交通运输体系中率先实现现代化，即到2020年，铁路力争实现“三个世界领先、三个进一步提高”；到2025年，铁路网规模力争达到17.5万公里左右，其中高铁3.8万公里左右；到2035年，铁路力争率先建成发达完善的现代化铁路网。为了确保“三步走”计划能够顺利实现，每年年初的中国铁路工作会议都会明确当年在安全、运输、投资、经营、节能减排等方面的工作目标和重点工作。国铁集团各所属企业和所属单位按照国铁集团要求、结合其具体情况，明确其当年的工作目标和重点工作。

2.组织架构

全面预算管理的决策机构是全面预算管理工作的最高权力机构，对全面预算管理的重大事项做出决定。依据《中华人民共和国公司法》的规定，国铁企业全面预算管理的决策机构是董事会或类似机构。根据“三重一大”事项决策制度，党委会需按规定履行先行研究讨论的前置程序。

全面预算管理的管理机构负责全面预算的编制、审核、控制、调整、分析、考评等工作。国铁企业设立全面预算管理委员会，对全面预算管理工作进行组织管理、统筹协调，并下设全面预算管理委员会办公室，履行日常管理职责。

全面预算管理的执行机构是全面预算管理工作的基础单位，包括国铁企业各职能部门、所属分公司、子公司等。

3.内部管理制度

国铁企业建立健全预算管理制度、会计核算制度、定额标准制度、内部控制制度、内部审计制度、绩效考核和激励制度等内部管理制度，夯实了国铁企业全面预算管理的制度基础。

（二）预算的编制

1.预算编制内容

国铁企业全面预算管理包括经营预算、投资预算和财务预算三类。经营预算是指与国铁企业日常经营活动直接相关的预算，包括运输工作量预算、设备运用预算、设备维修预算、人力资源预算、资产和资源经营开发预算、物资预算等。投资预算是指国铁企业预算期内按照满足战略发展和经营目标的需求，根据可行性分析和决策，结合财务能力编制的专门决策预算，包括资产投资预算、大修投资预算、股权投资预算、其他投资预算等。财务预算是指国铁企业预算期内反映有关资金收支、财务状况和经营成果的预算，包括运输总收入预算、利润预算、资产负债预算、资金预算等。一般来说，先经营预算、投资预算，后财务预算。

2.预算编制流程

国铁企业全面预算编制流程遵循“自上而下、自下而上、下上结合”的原则。一般，国铁集团财务部门按要求制定年度预算编制方案和经营目标建议，提交国铁集团预算管理委员会研究后，履行批准程序；各部门根据批准的预算编制方案和经营目标，由财务部牵头，组织所属企业编制建议预算，并报送国铁集团；国铁集团相关部门审核所属企业建议预算，提出本部门预算，并最终形成年度预算方案和所属企业的预算目标建议，下达所属企业。所属企业财务部门根据国铁集团下达的预算目标，结合企业实际情况，制定年度预算编制方案建议，经本企业全面预算管理委员会研究后，履行批准程序；各部门根据批准的预算编制方案，由财务部门牵头，组织所属单位编制建议预算，并报送建议预算；各部门按照职责分工审核所属单位建议预算，提出本部门预算，并形成企业年度预算建议方案，按规定履行决策程序后报送总公司、下达所属单位。

以A铁路运输企业为例，A铁路运输企业根据国铁集团最终明确的盈亏总额目标和企业具体情况，通过逐项梳理主要财务指标和业务指标的对应关系，将盈亏总额目标与收支项目、支出定额、客货运量、运输效率等指标进行对应，具体如下：

（1）将盈亏总额目标分解为运输业务利润、非运输业务利润、营业外收入、投资收益等目标。

（2）将运输业务利润目标分解为运输营业收入和运输总支出。其中，运输营业收入包括客运营业收入、货运营业收入、提供服务收入、专项清算收入和其他清算收入，将其进一步分解并与旅客发送量、货物发送量、客货平均运程、货物品类结构等指标对应；运输总支出包括人工成本、折旧、大修、财务费用、机车能耗、直接生产费、付费支出、营业费用、间管费、营业外等支出，同样将其进一步分解并与客运机车总重、货运机车总重、旅客列车千辆公里、动车组千辆公里等指标对应。

（3）将非运输业务利润目标分解为运输其他业务利润和非运输企业利润两部分。

（4）将营业外收入目标分解为政府补贴和其他营业外收入两部分。

（5）将投资收益目标分解为非控股合资公司投资收益、其他联营合资企业投资收益、现金分红、公允价值变动等。

3.预算审批

所属企业编制完成的预算，需报国铁集团进行审批。一般，国铁集团财务部门组织相关部门采取集体评审方式，按照预算管理要求，从预算目标落实、收支结构合理、指标衔接有效、效率效益提升、定额水平完善等方面对所属企业上报的财务执行预算进行审核，并将审核意见书面通知所属企业。

（三）预算执行

1.预算控制

在预算执行的过程中，国铁企业建立经济业务内部审批制度，明确经济业务的办理部门、权限及审批程序，防止无预算审批、超预算审批；建立预算监控和预警机制，设置预算执行预警指标，及时发现问题、纠正问题；建立预算执行分析制度，定期召开预算分析会，加强对各项预算执行情况的分析和趋势研判。

2.预算调整

编制完成的全面预算一经审批确定，原则上不作调整。当特殊情况导致预算编制的基本假设发生重大变化时，可按照程序进行预算调整，比如重大自然灾害、重大政策调整、生产力布局重大调整等。

（四）预算考核

全面预算执行完毕，各国铁企业需对预算执行情况进行考核。目前，国铁集团已将预算执行情况纳入所属企业负责人经营业绩考核和国铁集团机关绩效考核。所属企业也将预算执行结果与部门、所属单位的工资总额和经营业绩挂钩，横向考核到部门，纵向考核到单位。

二、国铁企业全面预算管理存在问题剖析

（一）财务业务协同不够紧密

1.业务人员对预算管理认识不到位。虽然近些年国铁企业对全面预算管理愈加重视，但很多业务人员，甚至部分从业务岗位走向管理岗位的管理人员，对全面预算管理的认识度仍不高，片面地认为预算管理就是简单的编制预算，预算管理就是对成本费用的简单控制，预算管理只是财务人员自己的工作。

2.财务人员对实际业务掌握不到位。财务人员对实际业务工作了解不够深入细致，不能有效地将管理会计的方法与实际业务进行有机融合，不能及时地根据业务情况变化调整财务预算安排，导致财务无法及时指导业务。

（二）预算指标体系不够完善

当前全面预算指标主要以收支利为主，辅之以相关生产指标，但是财务指标与生产指标内在联系不紧密，难以适应公司制改革和高质量发展的需要。另外，将预算目标分解到各预算项目和执行单位并不意味着全面预算管理工作已经结束了，还应将其进一步细化到各个季度、月度，有针对性地指导运输生产和资源配置。

（三）预算闭环管理不够到位

1.预算目标与战略关联弱。国铁企业在实施全面预算管理的过程中，并没有充分将企业战略与预算目标关联起来，一是企业进行年度预算时没有充分对企业的发展战略目标和内外部环境进行综合分析，进而做出科学合理的年度发展目标，而是对财务数据进行简单的汇总，且过度强调安全投入；二是各责任部门不能够考虑到企业的整体发展，往往只是以小集体的利益为出发点，为了获得更多的资源而加大上报的预算额，使企业资源不能够合理配置和实现资源利用最大化。

2.预算管理重编制轻执行。国铁企业全面预算管理大多存在重预算编制、轻预算执行的情况，比如在预算编制过程中极力争取各种资源投入，但是在预算执行过程中却忽视对预算执行情况的控制和分析，缺乏对资源能否投入、如何投入、如何使用等问题的思考与追踪；在预算的调整上过分强调刚性约束而缺乏柔性管理，导致上下级目标和行动的分裂，影响战略目标的实现；遇到成本超支不从内部找原因，而是通过各种理由追加成本预算，使得预算失去了应有的意义。

3.预算编制方法过于单一。国铁企业在进行全面预算管理时大多采用增量预算法，这种方法的准确性更多地依赖于基期数据的准确性和编制人员的主观预期，但由于统计口径等问题，国铁企业的年度数据存在一定程度的不准确性，编制人员对未来市场变化预期的准确性也难以评判，进而影响当期预算准确性。

4.预算执行过程管控不足。对预算执行过程监管力度不够，一是缺乏实时监管数据，目前多数国铁企业主要采用事后监管、报表监督的方式，缺乏事前监管、实时监管，导致企业在发展过程中遇到突发情况难以及时调整预算；二是对预算调整的把握不准确，部分铁路基层单位采取先实施后上报的方式调整预算，导致预算管理丧失了其管控功能。

5.预算考核不够科学完善。目前对预算执行结果考核较为片面，在考核体系设计中目标缺乏引导性，比如对生产部门的考核普遍重数量指标而轻质量指标；对业务单元的考核，则更多地采用财务指标考核而缺乏非财务指标等。

（四）预算管理信息化水平不高

自推行全面预算管理以来，铁路信息化程度虽然有所提高，也逐步建立了办公网络信息系统、运输调度系统、检修管理系统、财务核算系统、材料物资系统、统计信息系统等，但是这些系统大多相对独立、相互封闭，缺乏信息资源集中共享平台，信息孤岛现象较为普遍。

三、提升国铁企业全面预算管理科学化水平的对策建议

（一）坚持强化预算管理全员性理念

国铁企业应该通过宣传、教育等途径提高全体工作人员对全面预算管理的认识，使企业的工作人员能够认识到国铁企业全面预算管理是“全方位、全过程、全员”的预算管理，需要全员参与。同时也应要求和鼓励工作人员大胆提出对预算管理的各种建议，加强部门之间、职工之间的有效交流。

（二）进一步完善预算管理指标体系

全面预算管理是一个完整的目标体系，不能简单地只讲收支利，要将预算目标分解到各个预算项目和执行单位，细化分解到季度、月度，有针对性地指导运输生产和资源配置，并加强分析考核和过程管控，以各预算单元目标的兑现确保国铁集团总体经营目标的完成。

（三）进一步优化预算管理各个环节

1.科学确定预算目标。确定预算期的预算目标时，应从长远角度出发，结合企业发展战略，从而使各个预算期的目标都能为企业战略的最终实现服务，同时也应立足当下，结合企业当前发展状况和市场发展实际情况，制定切实可行的预算目标。

2.灵活运用编制方法。预算编制时可以灵活使用增量预算法、零基预算法、固定预算法、弹性预算法、定期预算法、滚动预算法等预算编制方法，详细核算每一项成本费用，保证预算编制的合理性、科学性。

3.强化预算执行监管。在预算执行的过程中，既要保证预算的刚性约束，做到任何人员不得随意修改预算，同时也应兼顾预算的柔性，一旦发现预算目标与实际情况存在较大差距时，按规定对预算内容进行相应调整与修改。除此之外，应进一步完善预算实时监管，及时发现异常情况。

4.加强预算考核评价。预算考核评价指标应导向符合市场化经营的指标，可以将劳动生产率、运输效率、设备运用效率等生产经营指标纳入预算绩效指标范围，同时提高考核评价结果与奖惩挂钩比例，提升全面预算管理工作的实施效果。

（四）切实提高预算管理信息化水平

要充分利用好全路各种信息系统，实现财务会计信息系统与各部门生产数据系统的实时对接，实现业务和财务的最终融合，并且尝试拓展财务会计信息系统的其他功能，实现运输业务指标、非运输业务指标、统计指标、财务指标等的同步分析。

注：本文为中国铁路总公司党校系统重点调研课题（2018ZGSDX064）的部分成果。

（作者分别系铁道党校领导科学和现代科技教研部讲师，主任、教授，助教）