改革开放以来中国共产党

制度治党的理论探索

铁道党校  单灵芝

摘要：制度治党是改革开放以来党的建设理论的重大创新。在总结历史经验教训的基础上，中国共产党对国家建设和党的自身建设进行了深刻的反思，理清了国家治理与政党治理之间的关系，经过40年的努力，逐步实现了国家治理与政党治理新型的统一。改革开放以来，以邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平为代表的中国共产党人，围绕着党的历史使命，不断将制度治党推向深入。制度治党是新时代加强和改善党的领导、推进国家治理体系和治理能力现代化、落实全面从严治党的根本保障。探索改革开放以来制度治党的理论发展脉络，对于新时代推进“四个全面”战略布局、实现社会主义现代化建设事业有着积极意义。

关键词：制度治党 国家治理 政党治理 现代化

1978年的十一届三中全会开启了中国共产党党的建设的新征程。改革开放40年党的建设最大的特色是将制度治党纳入到党的建设规程之中。制度建设是中国共产党自身建设的现代化的重要体现，也是提高党的执政能力和领导水平的必然途径。习近平在十九大报告中明确指出要坚持党对一切工作的领导，确保党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心，就要把党的建设与国家治理现代化统一起来。本文试图从国家治理现代化的视角来分析改革开放以来制度治党，以便更好地理解党的领导与中国特色的社会主义现代化之间的关系，明晰制度治党在新时代党的建设中的重要地位。

一

“治理”（governance）作为一个专用术语越来越频繁地用于政治学和公共管理领域。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标后，“治理”更是成为中国政治生活中的常用概念。学者们对于这一概念的运用多有探讨。一般认为，“治理”是指由包括政府在内的多种利益主体按照法律规定相互制约、形成社会秩序的过程[1]。治理主体呈现多层级、多元化；治理模式突破前现代社会横向平面化、纵向线性运作的样态，而呈现多层级、多面向、主体多元化的治理网络模式。在一个有效的治理体系中，国家处于中心地位，政党治理是体系中的重要环节。

国家治理与政党治理相统一符合中国特色社会主义的政治逻辑。党的领导是社会主义制度的最大优势，实现国家治理能力与治理体系的现代化离不开党的领导。国家治理的过程实际上就是党的领导实现的过程，国家治理的成效取决于党的领导是否坚强有力，取决于党的建设能否确实有效。因此，党的建设是中国共产党进行政党治理，进而参与国家治理的首要保障。制度治党是全面从严治党的根本保障。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”；并提出坚持全面从严治党，“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，坚持思想建党和制度治党同向发力”。

纵观党的建设历史，制度治党随着国家治理与政党治理相统一而巩固。国家治理主体与政党治理主体不一致，是中国共产党在新中国成立之前制度治党不能常态化的根本原因。从1921到1949年，中国共产党由一个五十几人的小党，经过短短二十八年的发展，取得一个拥有四亿人口的大国的政权。中国共产党之所以能够快速发展壮大，取得新民主主义革命的胜利，两方面的原因不容忽视。其一，强大的群众动员力，使得中国共产党得以在短时间内实现规模上、行动力上的快速提升[2]；其二，党的自身建设依靠一波又一波的运动不断统一思想，统一目标。延安政风运动是党的建设史上的一个重要标本。这些卓有成效的治党经验形成一种相对固定的政党治理思维。在1949年取得国家政权之前，中国共产党作为体制外政党，无法分享国家治理的权力，即便政党治理本身也由于长期的战争环境，迫于生存压力而只能采用非常态化的治理模式，运动型的整风运动是党的建设必然性的选择。虽然制度建设是党的建设的一个重要方面，却因种种主客观条件不能获得制度生成所必须的稳定性，缺乏长期性、常态化的治理机制。

建国之后很长一段时间，党的建设与运行逻辑依然延续前一阶段的治理思维，阶段性的整风运动和群众动员等政党治理逻辑被运用到国家治理之中。在1949年3月召开的党的七届二次全会上，毛泽东提出，“在彻底摧毁国民党统治、夺取全国胜利后，把党的工作重心从乡村转移到城市，以生产建设为中心任务；规定了中国由农业国转变为工业国、由新民主主义社会发展到社会主义社会的总任务和主要途径”；并告诫全党要牢记“两个务必”等思想。这表明中国共产党已经开始努力转变从“革命党”到“执政党”的思维，并根据执政党的要求来考虑党的自身建设。在这一新的历史方位上，中国共产党担负着构建社会主义国家与建设执政党的双重任务。

新中国成立后至改革开放之前，国家治理显然依从于中国共产党长期以来形成的政党治理的惯常逻辑。1957年反右斗争扩大化和党的八届三中全会以后，毛泽东指出两个阶级、两条道路的矛盾是社会主义社会的主要矛盾。党的八届十中全会号召“全国人民更加紧密地团结起来，在党中央和毛泽东同志的领导下，更高地举起总路线、大跃进、人民公社的光辉旗帜，鼓足干劲，努力增产节约，为争取明年农业的丰收、为争取国民经济的新发展、为争取我国社会主义事业的新胜利而奋斗”；并对我国阶级状况和阶级斗争形势作出错误估计[3]。1963年党中央重提“以阶级斗争为纲”。这段时期，中国党尽管努力完成由“革命党”向“执政党”治理思维的转变，强化“巩固政权”的执政意识。但政党治理并没有超越运动式、整风式的运行模式，未及时形成相对稳定的、理性的制度，而国家治理则延续了这种治理路径。在工农业生产中搞各种名目的“大跃进”，违悖经济发展的客观实际和规律，致使社会主义现代化建设遭受了重大挫折。

运动型、大众动员型的政党治理思维更深入的影响在于社会层面。国家治理属于广义的公共范畴的治理，而执政党的政党治理思维和逻辑对国家治理的影响往往是直接的。而党的治理对于社会层面的影响则是更广泛更深入的影响。这种影响由中国共产党的性质与中国特殊的政党-社会关系所决定。中国的政党-社会关系不同于现代西方国家，由政党推动广泛的社会革命。中国共产党是无产阶级政党，从本质上是大众型的政党，从诞生之日起就开始为中国人民塑造一种新的价值理念和生活方式。另外，迫于救亡图存的压力，中国现代化的驱动力来自于外部而非内生。中国共产党是催生中华民族现代化驱动力的重要政治力量，在成为执政党之后这一责任更为重要，由政党推动社会的现代化进程。1966-1976年的“文革”是运动型、大众动员型的政党运行逻辑在政治、经济、社会甚至是家庭等各方面的集中表现。

国家治理始于国家的建立，中华人民共和国的成立意味着社会主义中国国家治理现代化的开始。中国共产党的政党治理始于1921年党的成立，在实践上党的治理经验对于建国初期的国家治理有着积极的作用，但是也延续了不适应现代国家治理的治理逻辑。制度本身是秩序稳定的结果，革命年代形成的运动型的治理逻辑不能为制度提供良好的发育空间。总结建国后30年的成功和失败两方面的治理经验，中国共产党逐渐探索出一条新的道路，为国家治理和政党治理的现代化、制度化提供更好的主客观条件。

二

改革开放是中国共产党转变国家治理依从于政党治理的思维逻辑的开端。认识党所处的历史方位的转变，自觉地把中国共产党从一个“革命党”转型为执政党，是从党的十一届三中全会开始的[4]。这一认识是在建国以后30年的国家治理和政党治理经验的基础上形成了，尤其吸取了10年“文革”的沉痛教训。国家建设中由大众动员惯常思维转变为制度化建设进路，是大众动员型政党的现实选择[5]。政党治理的制度化是中国共产党取得国家执政权力之后的现实选择和必然选择。

同时中国共产党对于国家治理也开始了冲破政党治理的逻辑进行新的探索，在准确把握中国现代化所处的历史阶段和面临的国际国内环境的基础上，提出把我国建设成“富强、民主、文明的社会主义国家”的战略目标。1978年，党的十一届三中全会把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。改革开放开启了国家治理与政党治理新的统一，两条主线相互交织而又不相互替代。制度治党在这一新型的统一关系中得到新的发展契机。

从1978年12月党的十一届三中全会到1989年6月党的十三届四中全会这11年，是制度治党发展的第一阶段。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体将制度治党视为是恢复党和国家正常政治生活，开创改革开放新局面的有效手段。重视党的制度建设，是邓小平党建思想中最具特色的内容之一[6]。邓小平指出“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”，而制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[7]。十三大首次把制度建设作为党的建设的重要组成部分加以阐述。

拨乱反正时期，严肃党纪，打破个人崇拜，改善党的领导制度。任何形式的个人崇拜对于理性化、制度化的治理都有极大的破坏性，制度治党首先要打破这种思维，以制度来获得治理必需的权威性。十一届三中全会提议，避免在报刊宣传、文艺作品中宣传个人；健全党内民主生活，保障党员对上级领导的批评权力；强调任何人不能超越国法党纪；健全党的民主集中制，加强和改善党的领导。随着改革的进行，注重健全党规党法，治党有规可依。党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，党的十二大制定了新党章。健全的国法党纪，以及执行制度是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。

十二大从加强党的制度建设出发，明确提出了党政分工的问题。第一次从执政党的角度审视国家治理与政党治理之间的关系，彻底改变了国家治理依从于政党治理的思维。从十二大提出党政分工到十三大提出将制度建设作为党的建设的组成部分，标志着改革开放新时期制度治党上了一个新台阶。

从1989年6月党的十三届四中全会到2002年11月党的十六大这13年，是制度治党发展的第二阶段。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体提出建立一整套科学的治党制度，以适应“社会主义的改革开放和现代化建设”，实现国家的长治久安和繁荣富强。江泽民指出，“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[8]，要解决好党的建设中坚持和健全民主集中制，加强和改进党的基层组织建设，大力培养和选拔德才兼备的领导干部等问题，必须注重制度建设。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中指出，“加强和改进党的作风建设，要服务大局，整体推进，从严要求，标本兼治。坚持一靠教育，二靠制度，从源头上预防和治理各种不良作风”[9]。

这一阶段，从国际上看，苏联解体、东欧剧变，世界范围内社会主义遭受巨大挫折，对中国共产党提出巨大挑战。经过改革开放后十余年的发展，中国国内党和国家的政治生活趋于稳定，社会经济取得长足发展。国家治理和政党治理两个方面的相互推进，促进了中国共产党的执政能力和执政水平的提高，并且以制度治党推进政治体制改革的思维逐渐形成。

从2002年11月党的十六大到2012年11月党的十八大，是制度治党发展的第三阶段，以胡锦涛同志为总书记的党中央在党的建设新的伟大工程中继续推进制度治党。胡锦涛指出，要加强制度建设，以党章为根本，以民主集中制为核心，坚持和完善党的领导制度，改革和完善党的领导方式和执政方式，发展党内民主，用制度管权管事管人，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。

经过改革开放30年的发展，改革进入深水区。国家治理现代化进入更深层次，与政党治理、社会治理交织形成多层次、多元化的治理体系。要求党的治理“一定要准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力；一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题”。

从2012年11月党的十八大至今，是制度治党发展的第四阶段，以习近平同志为核心的党中央坚持党要管党、全面从严治党，坚持思想建党和制度治党相统一，扎牢制度笼子，强化制度执行，取得显著成效。党中央提出“四个全面”的战略布局，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。“四个全面”战略布局完整展现了新一届中央领导集体治国理政总体框架，这对推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶提供了强力保障。“四个全面”的战略布局体现了党中央对于国家治理与政党治理，制度化与现代化，改革与发展等关系的深刻认识。

习近平总书记在党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，要完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力实际上是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要完善和发展中国特色社会主义制度，实现制度的现代化。治理的外在表现就是对健全的现代化制度的执行，做到中国特色社会主义现代化建设各项事业有序发展。整个的国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；而国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。从这个逻辑看，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须提高党的执政能力和执政水平，实现党的治理的现代化，必须实现制度治党。这就是新时代国家治理和政党治理的核心逻辑。

十八大以来，习近平总书记创新性地发展了制度治党的新路径。在加强党的制度建设的同时，提出思想建党与制度治党相结合，明确指出：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力，坚持思想建党和制度治党紧密结合。”思想建党是中国共产党党的建设的独特优势，有着长远的历史经验。制度治党是改革开放以后总结治党经验教训的基础上形成的治党思路。思想建党与制度治党紧密结合则是十八大以后建党理论的重大创新，充分显示了新时代国家治理与政党治理深度统一的治理思路，是中国共产党加强治国理政，全面从严治党的新思想，新举措。

十八大以来党内法规制度体系建设取得重要进展和成效。编制了首个中央党内法规制定工作五年规划纲要，建立中央党内法规工作联席会议制度，出台了一大批标志性、关键性、引领性的党内法规，制定修订了90余部中央党内法规，超过现行有效的180多部中央党内法规的40%以上，党内法规制度体系的框架基本形成，进一步夯实了全面从严治党的制度基础。习近平总书记认为，党的建设中存在许多问题，都与体制机制和制度不健全有关。“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住”。习总书记深刻认识到，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，要立体式、全方位推进制度体系建设，用法治思维和法治方式管党治党、执政兴国。

强调制度的刚性运行是十八大以来制度治党的又一特点。提高制度的执行力，才能真正发挥制度的有效作用。习近平总书记指出：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为‘稻草人’，形成‘破窗效应’。很多情况没有监督，违反了也没有任何处理。这样搞，谁会把制度当回事呢？……所以，我说一分部署还要九分落实。制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面”。管党治党从宽松软走向严紧硬关键在于制度的执行，制度治党能否成为国家治理和政党治理的关键环节还在于执行。

三

改革开放40年，在国家治理与政党治理的实践中我们党总结了大量制度治党的经验，这些经验对于继续深化改革，实现两个百年的奋斗目标有着积极的意义。

改革开放以来的经验证明，新时代制度治党应该做到坚持与改革相结合，继承与创新相结合。中国共产党不能一味延续已有的党的建设的经验和逻辑，必须根据不同时期国家治理和政党治理所面临的世情、国情与党情进行调整。我们党应当坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导，改革不适应社会主义发展的体制机制；继承党的建设的优秀经验，在理论上不断创新，在实践上不断进取。

改革开放以来的经验证明，制度治党的推行与实现必须以人民利益为出发点。习近平总书记在2018年1月5日的学习十九大精神开班式上提出，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”。人民满意不满意是检验中国共产党一切工作标准。党的治理与国家治理现代化的出发点和落脚点必须一致，即以“人民利益至上，一切为了人民，一切依靠人民” 作为根本出发点和落脚点，实现权为民所用、利为民所谋、情为民所系。我们党必须适应新形势新变化，立足于国家治理现代化的标准和要求，不断完善领导体制和执政方式，提升从严治党的水平，以政党治理现代化引领和推动国家治理的现代化。

改革开放以来的经验证明，制度治党必须以健全民主集中制为重点加强制度建设。就国家治理的现代化而言，中国共产党在我国国家治理体系中的地位和作用，决定了我们不能简单套用西方国家治理的经验和制度框架，来研究制度治党的实现路径。民主集中制是中国共产党根本的组织原则、组织制度和领导制度。邓小平同志曾经指出：“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情”。以健全民主集中制为重点加强制度建设，深刻揭示了党的建设的基本规律，正确反映了党内生活的基本关系，规定了党员个人与党的组织、党内少数与多数、上级与下级、党的各级组织之间以及全党与中央等方面关系的原则和方法。因此，民主集中制是制度治党首要维护的基本原则制度。按照民主集中制的要求进行制度治党，有助于使党的各项制度体现党的建设客观规律的要求，形成正确处理党内关系的制度化、规范化准则，形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面；有助于在党的建设实践中不断克服各种错误思想的干扰，充分调动各级党组织和全体党员的积极性主动性创造性，实现全党在马克思主义思想统一基础上的组织统一和行动一致。

改革开放以来的经验证明，坚持制度治党必须以党章为根本依据健全党内法规制度体系。习近平总书记强调,“各级领导干部要把学习党章作为必修课”。党章是党的总章程，对加强党的领导、健全党内法规制度体系具有根本性规范和指导作用。中国共产党现行党章1982年党的十二大通过的，之后历次党的全国代表大会根据党的理论创新和实践创新对党章进行修改成为我们党的一个惯例。以修改党章的形式阐述党在国家治理、党的建设中的新认识、总结新经验，对重大理论和现实问题作出新表述，以实现全党政治、思想、组织上的统一和行动的高度一致。党的十九大报告强调，我们党要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。

必须以党章为根本依据形成完善的党内法规体系。经过40年的努力，党内法规制度体系的基础主干大体建立，但仍存在不健全之处，有些重要的党内法规尚未制定，有的因存在缺陷或滞后而亟须修改完善，综合性党内法规存在缺位。这就需要我们继续加强党内法规制定工作，着眼于基本框架的完善，进一步健全党内法规体系。把健全党内法规制度体系放在国家治理的层面上看，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，加强党内法规制度建设，不断完善党内法规制度体系，既是全面从严治党、加强制度治党的必然要求，也是全面推进依法治国的应有之义。

改革开放以来的经验证明，坚持制度治党必须坚持党的领导与全面依法治国相统一。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。1978年党的十一届三中全会明确提出加强社会主义法制建设，并提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针。1997年党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家。1999年将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。党的十八大以来，中国共产党更加重视发挥法治在国家的重要作用，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出并形成全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，把依法治国提升到“四个全面”战略布局的新高度。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是改革开放以来我国社会主义法治建设的一条基本经验。而党的领导是实现国家治理与政党治理相统一，全面依法治国与加强制度治党相统一的根本条件。党对法治国家建设的领导不仅仅是政治原则，更是具体的政治实践。应该说，社会主义法治建设的每一个重大进步，都是党的领导的生动体现。党的领导体现在依法治国的各个环节，包括立法、执法、司法、守法等过程方面。而要加强党在全面依法治国中的领导作用，必须加强制度治党。

总结

改革开放是中国特色社会主义国家治理和政党治理现代化步入正轨的开端。中国共产党在总结建党、建国以来的经验和教训的基础上，逐步理清了国家治理与政党治理之间的关系，实现了国家治理与政党治理新型的统一。这个过程伴随着改革开放的全过程，制度治党贯穿其中。

改革开放40年党的建设的历史也是制度治党的历史。邓小平提出党的建设伟大工程必须加强制度建设开始，经过江泽民为核心、胡锦涛为总书记的两代党中央领导集体的发展，制度治党成为党的建设的重要方面。十八大以来，制度治党的重要性进一步提升。以习近平为核心的党中央从理论上、实践上发展了制度治党的新经验。制度治党成为新时代推进全面从严治党的根本保障。40年实践经验证明，制度治党是实现国家治理和政党治理现代化的必要条件，要把制度治党贯穿从严治党的全过程，进一步建立健全党的法规制度体系，促进执行体系的科学运作，实现治党管党的现代化，确保党始终成为中国特色社会主义建设事业的领导核心。

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