范恒山

（国家发展和改革委员会，北京 1000824）

改革方式方法问题，从来都不是一个小问题。改革方法决定改革的质量和效率，在一定程度上还决定着改革的成败，这一点已为40多年来的改革实践所证明。推进改革必须高度重视改革方法，而关键在于适应形势的要求正确选择、科学运用改革方法。

一、正确认识新时代改革的内在特点与外在要求

改革方法不是一成不变的，其选择在很大程度上与一定时期改革的特点和经济社会发展环境与要求相关。即便是一些贯通改革全过程、具有基础地位的改革方式，其具体操作也必须适应当时改革的内外需求进行创新完善和优化设计。十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，改革开放也进入了一个新时期，这一时期的改革呈现出一些新的特点。这可以从内外两个方面来认识和把握。

从改革本身看，主要呈现出这样一些特点。第一，改革内容全面覆盖。改革从最初集中于经济体制的单项突破，发展到围绕整个经济体制改革进行行政、科教、文化等的协同配套，进一步发展到十八大以后经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”，同时深化党的建设制度改革，即“5+1”的改革，在范围上形成了全覆盖。第二，改革难度显著提升。一是我国改革本身体现的就是一个由浅入深、由易到难的过程，今天可以说是进入了“啃硬骨头”的阶段。越往前走任务越重，遇到的矛盾也越尖锐，面临的风险也就越大。在这种情况下，推进改革既要大胆开拓，又要化解矛盾、控制风险，难度必然会增大。二是改革从单个方面走向全方位，从经济基础走向上层建筑，从小配套走向大配套，难度也自然会不断加大。三是改革对象从触及一般人群，发展到触及政府部门；从触及基层政府权力，发展到触及高层的治理体系，难度也必然会不断增大。四是改革进入到今天还面临着众口难调的境况，即公众在对改革期待普遍升级的同时，利益的诉求也越发多元，且基于各自的观念和立场，这些多元利益诉求中充满着对立的需要，平衡把握和统筹兼顾这些需求具有相当大的难度。特别值得一提的是，在啃硬骨头的改革时期，各方面的难点、重点和突破点，可能还会出现相互掣肘、相互制约或互为条件的情况，因而要运用集团作战思维来打攻坚战，这就需要在各个层面、各个方面进行全面协调，其难度之大超出以往。第三，改革效果不易彰显。一是在初期，改与不改反差较大，且单项改革效果直接，可谓一一对应，容易形成立竿见影的效果与感觉。而当前每一项改革的深化都需要其他改革相配合与配套，很难独立建功，也很难体现出马到成功的效果。从逻辑上说，改革越向前走难度越大，效果也很难像初期那样明显体现。二是改革的全面推进即体现出的全面性特征，使改革的效应主要是通过经济发展水平来体现，这在一定程度上屏蔽了改革与改革效应的直接联系，而经济增长的波动还会使人产生改革力度不够和效果不强的认识。

从社会环境看，也呈现出一些新的特点。第一，民众跟从关注程度降低。由充满热情转向归于平淡，由感觉新鲜转为视角疲劳，甚至逐渐显现出麻木不仁的状态，相应的跟从力度减弱。第二，各方期待要求欲望增强。改革越向深层挺进，利益增长越是困难，但对于社会诉求而言，改革越向前推进，相关要求会越来越高，且在需求内容上会不断扩展。第三，某些既得利益逐渐固化。如果说改革前形成的利益格局是改革的阻力，那么改革后形成的利益格局就成为了进一步改革的阻力。受利益牵制，一部分原来的改革积极推动者，变成了深化改革的阻力甚至反对者。第四，社会原生动能相对弱化。改革初期，人心思变和对改革的良好预期，以及一些改革带来的比较明显的利益增长，形成了人民群众高昂的改革热情，而社会原动力和政府牵引力的紧密结合，推动着改革的快速前进。但在改革的推进过程中，其渐进性形成的麻木效应、某些失误和不规范行为引致的不满情绪，以及在成果分享上存在的不合理差异等，一定程度影响了人民群众改革热情的进一步发挥，并导致了改革动力的分散与弱化。参与不足、配合降低、批评增多成为今天改革推进中的一个社会现象。这就是新时代改革推进所具有的内外特点，值得我们高度重视、深刻把握和认真对待。

二、坚持从实际出发科学而灵活地运用改革方法

显而易见，新时代改革的复杂性、艰巨性与不确定性大大增强。在坚持正确改革方向的前提下，要更多的把握广大人民群众的现实需要，更多的针对解决具体问题推进改革。在改革方式方法上，不能简单停留在处理政府与市场、发展与稳定、继承与创新关系等抽象层次上，而应该针对具体事项，对症、务实、适情的进行细化和优化。基于这种考虑，紧扣新时代改革的内外特点，全面深化改革在具体方法选择上要特别重视六个方面。

第一，注重在优选中立威。全面深化改革即推进“5+1”的改革，要求全面梳理并攻克各体制环节存在的弊病，但这并不意味着改革于每一个方面、每一个环节都要面面俱到、同等用力，全面深化改革仍然要突出重点。目前存在的一个问题是误识“全面”而导致改革的“泛化”，不加区别的把什么都归类为改革，连一般性规章制度、指标体系等也列入改革的范畴、赋予改革的性质，其结果必然是改革的“泛化”。“泛化”会导致“异化”，“异化”则带来“虚化”。一方面，使重要的改革淹没在一般的事务性工作中得不到足够的重视；另一方面，使改革演变成生产生活琐事导致广大群众漠不关心。这不仅降低了改革的权威性，也使许多真正的改革举措落不到实处。应深化对“全面改革”的认识并对改革事项进行科学甄别，不把“全面”理解为“全部”，要使改革回归到其本来意义上，不能把改革当成一个筐，什么都往里面装，要使改革真正做的是改革的事。要按照“改革事项和发展事项”“一般改革事项和重要改革事项”“重要改革事项和重大改革事项”的分类进行梳理。在国家层面只就那些十分重要、具有全局意义和战略高度的重大改革事项进行审议决策，使这些改革决策成为牵一发动全身的“纲”。依此确立改革的权威性，提升改革在人民心中的形象和神圣感，也进一步体现党中央、国务院的权威。现在出台和公布的有关改革的文件可谓一个接着一个，但真正引起老百姓高度关注的并不多，真正落到实处的就更少。改革不能泛化，改革文件出台也应分层次，真正由中央出台的只能是涉及到全局的重大改革事项。

第二，注重在反思中优化。改革意味着创新探索，因而在改革过程中取得积极成效和出现挫折失误都属正常状态。要保障改革向着正确的方向前行，并达到既定建设目标，需要不断的总结反思，进而不断的完善优化。不能把坚持改革方向与反思改革操作中存在的问题对立起来，只讲改革成绩，而讳忌谈论问题，甚至把改革中出现的问题也包装为成绩，更不能认为反思改革操作中存在的问题就是否定改革。应当明白，改革的设计者和操作者都不是圣人，不可能做到永远正确。不重视反思检讨，不利于及时纠正偏差，会导致集腋成裘、积重难返，从而增大改革风险、延缓改革进程。而如果那些群众意见很大的事项得不到及时纠正，不仅会影响到改革的声誉，也会影响到群众参与的积极性，不利于改革所依赖的社会环境的优化。应当把总结回顾和反省反思作为改革一个必然内容和基本任务，对那些被实践证明不成功的前期改革举措，应理直气壮的加以调整或纠正。

第三，注重在增进中改善。存在的问题要解决、人民的要求要满足，所以改革必须持续向前推进。但基于利益刚性规律和所有人都希望增加利益的特点，推进改革要更加注重稳定“存量”、调整“增量”，在坚持做大蛋糕的基础上切分好蛋糕。从当前的实际需要看，维护公平正义，让发展成果更加公平的惠及全体人民，努力实现全体人民的共同富裕，是新时代改革的核心使命。而做到这一点，除确有法律依据和充分证据需要依法打击的情形外，不能通过抑制和剥夺已经富起来的人群的利益来实现，而应当通过创新制度安排，创造更加公平正义的社会环境来达到。要深化改革，切实保障人民群众平等参与、平等发展的权利，依此更大幅度的增进普通群众的利益。立足于增量调整，能够避免大的社会波动，在少付代价的同时推动改革顺利向前发展。

第四，注重在借鉴中跨越。深化改革需要解放思想，而思想解放既与所处的社会环境相关，又与认知水平或知识水平相关，并不是一件容易的事。一些地区发展不快，往往是思想不够解放、改革不够深入的结果。现实比较流行的解决办法是“不换思想就换人”，但这样做未必都能够达到期望的效果。一是换上来的人，并非都是能够胜任职责、遂各方所愿的人；二是这类问题往往涉及面较大，也不一定有那么多人随时可以调换。思想解放有一个过程，但地区发展又不能消极等待这个过程，一个可行的也是比较快捷的办法就是比照借鉴。自己不知道、不了解不要紧，可以像别人学习，依瓢画葫芦就行。事实上，我国推进改革开放、实现制度创新的一条重要经验就是学习借鉴。当今经济全球化、区域一体化向前发展、科技创新加速进行的环境，为我们多方位进行学习借鉴提供了有利条件。落后地区不仅可以向国外学习，也可以向国内一些地区学习。为了推进改革发展，国家设置了许多开展先行先试的实验区和示范区，但除非国家批准，这些实验区、示范区的先行举措很难为其他地区所自主运用。因此，需要进一步解放思想，允许那些没有实验区、示范区的地区根据需要自主学习借鉴，通过学习借鉴的办法，来解决思想认识水平和认知能力不足的问题，也通过学习借鉴倒逼改革进程，实现体制跨越，并通过体制跨越实现超常发展。

第五，注重在联动中提升。一体联动是推进区域间、地区间共同提升的有效途径，一体联动不仅能够有效打破资源要素自由流动和地区间全方位开放的体制机制障碍，而且能够顶格区域最好水平进行体制机制创新。例如国家实施长三角区域一体化战略，对安徽而言，是一个加快体制机制创新的极好机会。比较而言，安徽的市场体制建设与上海、浙江、江苏有一定差距。但在一体化的环境下，安徽能够通过内推外促，比照长三角相关地区最好的做法加快体制创新，实现体制的大步跨越。因此，应采取有效措施大力推进区域联动，特别是推动区域一体化发展进程，倒逼各地区自觉推动体制创新，相互借鉴深化改革，形成改革从具体事项到整体系统的全面提升，并持续占居改革高地。

第六，注重在公开中聚力。当前存在的一个问题是，一些改革方案的制定，往往以敏感、需要保密等为由而闭门进行，这就是常常被诟病的“闭门造车”问题。这导致了许多改革方案不接地气、脱离实际。另外，一些改革文件属于“急就章”，往往主要依靠学术研究部门来完成，其中不少是由与经济社会实践接触不够的人员来写作，导致这些文件书卷气较足、洋味较重，充满理想主义色彩和晦涩难懂的语言，许多表述看上去正确实际却不可操作，在形式上也有浓重的八股文色彩。这样的文件和方案很容易束之高搁，往往会成为一纸空文。而老百姓看不明白的东西往往就谈不上参与或支持了。因此，要把“公开”作为研究制定改革文件、方案的一个重要原则。涉及到人民群众的事宜，理应让人民群众参与，人民群众的积极参与会使改革文件、方案的研究制定更为科学、更加务实，人民群众参与的过程也是解开心结、凝聚共识的过程。所以除极少数情况外，改革文件、方案的研究制定都应该通过公开方式进行，让人民群众以适当形式知晓和参与。也就是说应当把改革文件、方案的公开制定或公开征求人民群众意见作为一种常态，把封闭制定作为一种特例，以此增强改革文件、方案的可操作性和可落实度，并广泛凝聚改革共识、整合改革动能。

(作者系国家发展和改革委员会原副秘书长）