程玲燕

（铁道党校，北京100088）

纵观建国70年中国铁路发展史，是自力更生、主动求变，由国民经济“瓶颈”成为国民经济“引擎”，由落后时代到引领创新，由追赶先进到世界领先的历史进程。建国70年的历史，是中国铁路努力适应国民经济发展巨大需求，不断探索新路，从国民经济的“薄弱环节”发展为国民经济真正“先行官”的历史。建国70年的历史，是中国铁路从缺干少支、万国机车，到八纵八横、技术装备水平世界领先的历史。建国70年的历史，是从烟雾弥漫的蒸汽火车到时速350公里的“复兴号”的记忆变迁的历史。建国70年的历史，是中国铁路打开大门，推倒行业内“高墙”、行业间“壁垒”，探索出中国铁路发展模式的历史，更是中国铁路技术和装备走出国门、走向世界的历史。

回顾建国70年来跌宕起伏的铁路发展史，可以看到，铁路外交是铁路发展史中浓墨重彩的一笔。“铁路外交”是指政府在对外政策中推动海外铁路建设以及通过修建铁路服务于本国对外政策目标和国家综合利益。铁路与外交紧密联系是与当前中国对外关系密切相关的。中国海外铁路建设由中国政府和企业协同参与，包含实现中国铁路产业国际化、争取国家利益、维护国家形象和执行外交战略等多重内涵，也成为中国国家总体外交的重要组成部分。本文按照时间脉络，将新中国成立70年来的“铁路外交”分为三个部分：对外援助时期、“引进来”时期和“走出去”时期。

一、对外援助时期(1950年至今)

对外援助在当代国际关系中占据着重要的地位。新中国成立伊始，便以对外铁路援助的形式服务于外交和政治目的。但不同于帝国主义时代的“铁路外交”，中国在提供相关技术和无息低息贷款的同时，强调独立平等，不附带任何政治条件和特权。

1954～1993年，原铁道部承担援外项目105项，外派人员近9万人次，援外金额达31.5亿元，受援目标集中在亚非第三世界国家，例如越南、坦桑尼亚、赞比亚、巴基斯坦、朝鲜、柬埔寨和缅甸等国家。根据2009年发布的《中国的对外援助》白皮书，中国共帮助其他国家进行铁路建设2000多公里。

（一）“一边倒”时期（1949年～1959年）

新中国在成立之初便开始进行对外铁路援助，在“一边倒”的外交战略和“无产阶级国际主义”思想的影响下，中国做出了援越抗法和抗美援朝的重大决策，向越南和朝鲜提供了大量援助。抗法战争期间，中国秘密提供物资协助越南修复铁路，对朝鲜的铁路援助主要集中在朝鲜战争爆发至战后重建时期，即1950年至1955年。中国在对朝鲜的铁路援助这一项上人员伤亡和物资消耗巨大。中国在朝鲜铁道战线上共伤亡6389人，其中，伤4191人，死亡2198人。尤其以铁道抢修部队最为惨重，三年共伤亡4325人。铁路机车损失1058辆，车辆12282辆。志愿军入朝前中国直接援助朝鲜铁路的费用共3975亿元［1］。

（二）冷战时期（1960年～1978年）

自20世纪50年代后期开始，中苏关系逐渐恶化，美国则依然采取敌视中国的政策，中国不得不因此调整外交战略。这一时期,中国改变了在越南抗法战争时期秘密援越的做法，公开提出了“抗美援越”的口号。铁路援助方面，1962年～1966年，中国向越南提供铁路机车107台，铁路客货车厢2200节［2］。

同时，为了缓解在外交上面临的空前压力和孤立局面，中国也将突破口放在了亚非拉新兴的民族主义国家身上，把发展同亚非拉民族主义国家的关系作为外交重点。中国对坦桑尼亚的援助是中国支援非洲国家民族解放运动的一个典范。20世纪60年代初期，坦桑尼亚和赞比亚相继取得独立，但长期的殖民统治造成两国经济结构单一，交通落后，特别是产铜国赞比亚只有通过南非或南罗得西亚的铁路才能到达出海口。南非等国经常利用铁路运输来扼制赞比亚矿产品的出口和生活必须品的进口［3］。修筑一条连接赞比亚和坦桑尼亚并通向港口的铁路对赞比亚来说十分必要。坦赞两国开始向世界各国寻求援助，但因经济原因先后被美、英、西德、苏联等国拒绝，坦赞两国转而将希望寄托在中国。1967年，中国、坦桑尼亚和赞比亚三国政府签署修建坦桑尼亚——赞比亚铁路的协定。这也是中国与美国、苏联争夺“中间地带”的重要步骤。坦赞铁路于1970年正式动工，为顺利完成铁路的修建，在6年的建设时间中，中国方面先后派出5万余人参加铁路勘测与建设，65名工程技术人员牺牲，中国共提供了总额接近十亿的无息贷款。

无偿援助模式是新中国成立之初的过渡援助模式，具有极强的阶段性特点。援助项目的建设多采用成套援建方式，项目多为铁路、公路等大型基础设施建设。援助方式为无偿贷款和无偿物资援助，援助国家的选择上政治考量因素比重大，经济效益甚微。但是无偿援助模式对于新中国突破孤立外交局面有重大意义，对于1972年中国恢复联合国合法席位更是有至关重要的意义。

（三）改革开放后（1979年至今）

1980年，国务院发布了《关于认真做好援外工作的几点意见》，指出了过去对外援助的种种弊端，中国的对外援助政策也进行了调整，当年12月试行“投资包干制度”［4］，改变过去援助统一由中央部委总管的方式。20世纪90年代，推动援助资金来源和方式的多样化。援助不再仅仅是政治任务，而具有了合同性质，经济意义超越了对政治利益的诉求。因此，改革开放后的援助型“铁路外交”更多的呈现出这样的特点：扩大援外规模、推动援外主题多样化、加强多边援助，更多地考虑具有长期利益的援助项目。

新时期援助型“铁路外交”是指政府在推动海外铁路项目时，侧重于考虑深化双边政治关系，促进双方在其他领域的政府间合作，强化经贸合作，保证资源能源安全等外交战略目标。在铁路投资和建设过程，国有企业必须放低对短期收益的要求，而服务于长期国家战略。这类“铁路外交”的对象主要为经济欠发达、基础设施落后但资源丰富或战略位置重要的非洲和拉美国家，如埃塞俄比亚、肯尼亚、安哥拉、尼日利亚和委内瑞拉等。而中国援助这些国家通常需要提供无息和低息贷款，因此仍带有一定的援助色彩。

以亚吉铁路为例。由中国企业建设、连接埃塞俄比亚和吉布提两国首都的亚的斯亚贝巴——吉布提铁路（亚吉铁路）于2016年10月5日正式建成通车。这是继坦赞铁路之后，中国在非洲修建的又一条跨国铁路，被誉为“新时期的坦赞铁路”。埃塞俄比亚——吉布提铁路（下称“亚吉铁路”），是中国海外首条集设计、设备采购、施工、监理和融资于一体的“中国化”铁路项目。2016年7月，铁路承建方中国中铁和中土集团，正式签约亚吉铁路六年运营权。以联营体形式，在国际招标中斩获运营权，亚吉铁路正式从中国制造向中国运营转型。

亚吉铁路总投资约40亿美元，短期经济收益并不明显。其中埃塞俄比亚段铁路70%的资金和吉布提段铁路85%的资金均由中国进出口银行提供优惠贷款。对于贷款偿还，埃塞俄比亚和吉布提两国向中国出口信用保险公司(Sinosure)投保，以主权或本国资源，如芝麻、咖啡、鲜花和活畜等农业初级产品担保。由于贷款后吉布提仍支付不起预付款，中土公司将其10%贷款变更为铁路的股权，吉方仅负责5%的预付款。在后期运行上，中土集团签约亚吉铁路6年运营权，为亚吉铁路的运营管理提供服务和技术支持。6年运营合同价值4亿美元，仅略高于人力成本。

从长远来看，亚吉铁路对于促进埃塞俄比亚和吉布提与中国经贸关系的发展具有重要意义。在东非政局动荡的大背景下，埃塞俄比亚和吉布提国内局势相对稳定，且与中国双边关系密切，两国对于中国在非洲的总体战略具有重要意义。中国在埃塞俄比亚长期的基础设施援助与中埃双方在治国理念等方面的契合有较大关系，两国发展历程的相似性和发展理念的吻合使得双方长期保持紧密的政治和经济往来。

二、“引进来”时期(1992年～2012年)

从上世纪八十年代到本世纪初，中国经济快速发展，GDP年均增速超16％，但与国民经济发展形势以及其他交通方式相比，我国铁路建设和发展严重滞后，运输生产力不适应经济社会发展的矛盾非常尖锐。铁路运输能力的严重不足，已成为经济社会又好又快发展的不和谐因素，发展高速铁路势在必行。

2004年1月，国务院批准了中国第一个《中长期铁路网规划》，宣布规划建设里程超过1.2万公里的快速客运专线网，并明确提出“引进先进技术、联合设计生产、打造中国品牌”的发展战略。这就意味着中国高铁必须在引进吸收世界最先进技术的基础上，把原始创新、集成创新和引进、消化、吸收、再创新有机结合起来，统一搭建中国高速铁路的技术平台，走一条铁路自主创新之路。

高铁技术使一度被认为是夕阳产业的铁路重新发挥对区域整合的促进作用，推动了新时期中国铁路发展和海外铁路建设。高铁这样的技术领域并非是完全竞争市场，而是由西门子(德国)、阿尔斯通(法国)、庞巴迪(加拿大)以及川崎、三菱、日立(日本)几家大公司垄断。中国从海外获得高铁技术，并整合为中国高铁技术从而实现进口替代的过程，反映出集中力量办大事的体制机制优势。一是瞄准世界铁路装备技术制高点，锁定当今国际上最先进、最成熟、最可靠的技术，进行引进消化吸收再创新，使我们一开始就站在高起点上。二是以铁路部门为主导，以国内企业为主体，以掌握核心技术为目标，实现先进技术的引进和转让。三是利用我国铁路巨大的市场，形成一个拳头，联合国内科研、设计、制造企业，实现低成本引进。四是在我国已有技术积累的基础上，坚持原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新相结合，着力提高国内企业创新能力，扶持民族工业发展，实现本土化生产，打造中国品牌。

三、“走出去”时期(2012年至今)

在“一带一路”框架下，外交渠道成为促进铁路产业“走出去”的重要方式，铁路外交上升至国家战略层面。中国高层领导人大力开展高铁外交，其中李克强总理被誉为中国高铁“超级推销员”。他在多种外交场合为中国铁路建设和技术装备做广告，促成了中国铁路企业成功签订海外订单。海外铁路项目往往首先由两国政府达成合作意向，然后由中国铁路建设企业和铁路装备企业形成联合体，在国铁集团的牵头下开展海外铁路投标、建设和开发等工作。同时，外交部、商务部、财政部和国资委等政府机构给予中方企业必要的指导和帮助。此外，中国进出口银行和国家开发银行作为国有政策性银行为大量海外铁路项目提供融资支持。因此，当前海外铁路建设仍带有国家行为的色彩。

促进中国铁路“走出去”的动因有：一是“一带一路”建设的重要战略目标就是实现道路的互联互通，需要中国实施铁路国际化经营战略和加快铁路“走出去”步伐，为中国开展铁路外交提供重要内动力；二是“一带一路”沿线国家对发展铁路的强烈需求为中国开展铁路外交提供了重要的外在推动力；三是“一带一路”的开展以及中国与其沿线国家基础设施的契合度为中国推进高铁外交搭建了稳固桥梁。

“一带一路”倡议规划了六大经济走廊，将交通基础设施建设尤其是铁路建设作为重点建设领域。“一带一路”既有助于中国经济在消化国内过剩产能的同时加快产业升级，从而在国际分工体系中占据有利位置，同时又被赋予一定的外交和政治意义。目前中国在谈、在建或建成的海外铁路项目广泛分布在欧洲、美洲、非洲和亚洲。本文根据“一带一路”下铁路“走出去”项目的目的性，主要分两类进行分析：一是市场导向型，主要针对欧美国家；二是战略合作型，主要针对亚洲邻国和非洲及拉美地区。

（一）市场导向型铁路“走出去”

市场导向型“铁路外交”是指中国在推动海外铁路建设时，主要考虑的是市场和利润等经济动机。首先，发达经济体拥有较高的购买力水平以及新兴经济体拥有庞大的基建市场需求。其次，中国铁路企业与发达国家的合作能够扩大中国铁路标准的国际认可度，提高中国铁路的国际影响力。最后，建设铁路有益于发展贸易伙伴和物流，拓展中国与发达国家和新兴经济体的贸易往来。市场导向型“铁路外交”的对象大多分布在欧美，如英国、美国、匈牙利、土耳其和墨西哥等经合组织(OECD)国家。这类国家通常拥有较为成熟的铁路基础，中国承担项目主要为高速铁路建设或现有铁路网升级。

进入发达国家和新兴经济体的铁路市场存在着不少风险。首先，中国与这类较发达资本主义国家存在制度差异。中国采取政府引领企业的模式，使东道国政府有时将国有企业看作中国的非正式代理人。因此，东道国政府可能会把两国制度差异或外交矛盾造成的成本转嫁给在其境内修建铁路的中资企业。其次，随着部分西方国家国内保护主义的兴起，技术性贸易壁垒成为其保护本国铁路产业的主要手段。再者，由于中国铁路标准与老牌铁路国家制定的铁路技术标准和认证制度不尽相同，在实际建设过程中障碍重重。

以匈塞铁路为例。匈塞铁路是中国铁路进入欧盟市场的首个项目。匈牙利段(166公里)由中匈铁路合资公司作为总承包商。其中中方占85%股份，匈方占15%股份，匈牙利政府预计为中匈铁路合资公司每年提供23亿匈牙利福林(约合786万美元)的资金。塞尔维亚段(184公里)则由中铁国际和中国交建组成的联合体承担项目，中国进出口银行提供贷款。欧洲国家具有一定的经济实力，使得企业能在欧洲市场中获得即时利润。例如，匈牙利工业完善，是欧洲经济增长速度最快的国家之一。中匈经济来往密切，匈牙利是首个申请加入亚投行的欧洲国家，2016年，匈牙利发行了价值10亿人民币的中东欧首支人民币债券。而中国铁路建设具有成本优势，根据世界银行《中国高铁分析报告》，中国高铁建设成本大约为法国的2/3。更为重要的是，匈塞铁路也将提升中国铁路标准的国际认可度和世界影响力。匈塞铁路为客货共用电气化双线铁路，施工将全面采用中国技术和装备，兼容欧洲铁路标准。就服务“一带一路”而言，匈塞铁路作为中欧海陆快线的组成部分，具有重要的互联互通意义。匈塞铁路连接匈牙利首都布达佩斯和塞尔维亚首都贝尔格莱德，项目建成通车后两地之间的运行时间将从目前的8小时缩短至3小时以内。塞尔维亚和匈牙利位于欧洲大陆的中心地带，是连接西欧、东南欧与亚洲以及中东的重要交通枢纽，也是欧亚商贸运输通道的重要节点。从希腊比雷埃夫斯港到北部终点布达佩斯，采用海铁公多式联运的中欧海陆快线，比传统中欧海运航线节省至少一周的运输时间。

（二）战略合作型铁路“走出去”

随着经济全球化向纵深发展和“一带一路”建设的推动,国际铁路运输通道的研究正在世界范围内受到越来越多的关注。亚欧大陆上,形成一体化的铁路运输网已成大势所趋［6］。一体化铁路运输网的形成将对亚欧大陆地缘政治产生深远影响,并牵动我国周边地区安全和发展格局。因此，战略合作型“铁路外交”需综合考虑经济和地缘因素。这一类东道国主要为中国邻国，分布在与中国接壤的东南亚、中亚和南亚地区，是中国的安全、经济和政治利益都存在的唯一地区，在周边国家修建铁路可能与中国国内铁路网连通，也会对中国国家安全和地区发展具有更直接的影响。

因此，中国在周边的“铁路外交”兼具经济和政治动机。首先，在外交战略上，对周边国家的“铁路外交”是中国周边外交工作的重要组成部分。提供跨国铁路这一区域公共物品，可以深化中国与周边国家的双边关系，有助于为中国创造总体有利的周边地缘环境，维护国家主权和安全。其次，在经济利益上，对邻国的“铁路外交”不仅可以帮助中国铁路企业进入广阔市场，周边跨国铁路网的完善更是促进区域整合的重要手段。

以中泰铁路为例。中泰铁路是两国务实合作的旗舰项目，也是两国在“一带一路”框架下重要的互联互通项目。中泰铁路是指泛亚铁路中线的泰国境内段，从泰国北部口岸廊开府到首都曼谷及东部工业重镇罗勇府，全长867公里。中泰铁路项目历经波澜，终于从起初的意向、搁浅、重启、备忘变成了现实。2013年，中泰两国签署《中泰政府关于泰国铁路基础设施发展与泰国农产品交换的政府间合作项目的谅解备忘录》，被形象地形容为“高铁换大米”。2015年6月，在确定具体技术方案时，泰国放弃高铁方案，改为修建中速铁路，希望中国将贷款年利率从2.5%降到2%，但未能就补偿条件达成一致。2016年3月，泰国政府宣布自筹资金修建铁路。2017年年底，中泰铁路项目终于动工。

中泰铁路的修建具有三重意义：一是民生效应。中泰铁路与中老铁路直接相连，建成后将实现中、泰、老三国铁路“大动脉”的互联互通。同时，中泰铁路将加速泰国国内交通的换挡提速，进一步缩短城际时空距离，改善沿线老百姓的出行环境，为当地人提供就业岗位和高新技术培训等。二是经济效应。中泰铁路是泛亚铁路的主要组成部分，也是国家“一带一路”建设的重要服务保障，其贯通后对加速中国与东南亚各国的交流合作大有裨益，特别是与铁路“大动脉”相连的老挝、泰国等国的联系往来更为明显。铁路带来的贸易、投资、物流、旅游、科技文化等领域的合作升级将直接产生发展“附加值”。三是外交效应。当中国铁路技术输出上升到顶层设计，乃至成为外交的重要元素时，中泰铁路的落成可以说是中国外交成果的一次有力显现。借着外交的东风，实现中国铁路的强势出海，对打造中国“智造”国际化、品牌化，营造更多互惠多赢的国际交流合作意义深远。

四、结论与建议

中国和平崛起，需要务实外交、互利外交、实力外交，“铁路外交”作为国家新名片，是技术集成、产业配套、重大装备、国际融资、国际贸易、国际关系协调等综合能力的表现，标志中国外交开始走上与世界第二大经济体国际地位相匹配的发展道路。

建国70年来，“铁路外交”历经国家发展的不同时期，呈现出不同的演变特征。在新时代，对于中国“铁路外交”发展，本文提出三点政策建议。第一，在经济欠发达国家的铁路投资带有新时期援助性质，应充分考虑东道国国情与长期发展态势，确保长期利益的获得，提高资金使用效率，有效帮助受援国改善民生，增强其自主发展能力。第二，对周边国家进行的“铁路外交”会带来地缘政治经济格局的变化，要在一体化铁路运输网构筑过程中,妥善处理我国铁路部门与周边国家、地区铁路部门和铁路国际组织的关系,发挥自身作用,为“一带一路”建设提供运输保障。第三，在以市场导向型为主的欧美地区中，“铁路外交”要更深入研究国外成熟标准、更加程序化地将中国标准下的设计方案转化为符合国外标准的设计方案，减少标准转化的时间。同时，应进一步健全铁路技术标准和技术规章体系，建立比较完备的标准和规范资源库。

参考文献：

［1］ 谢定元.从援战到援建—中国对朝鲜的铁路援助（1950-1955）［D］.华东师范大学,2017.

［2］ 于涌泉.中国对外援助状况研究（1949-2010）［D］.吉林大学,2016.

［3］ 蒋华杰.冷战时期中国对非洲国家的援助研究（1960-1978）［D］.华东师范大学,2014.

［4］ 赵起.浅析中国对非洲援助模式［D］.外交学院,2014.

［5］ 钟准,杨曼玲.中国“铁路外交”:历史演变与当前类型［J］.国际关系研究,2018(03).

［6］ 李宝仁.铁路在地缘政治和周边外交中地位和作用的思考［J］.铁道经济研究,2008(03).

（作者系铁道党校经济学和企业管理教研部助教）